关于政协第十三届全国委员会第四次会议第0452号（资源环境类41号）提案答复的函

　　关于政协第十三届全国委员会第四次会议

第0452号（资源环境类41号）提案答复的函

国能提油气〔2021〕54号

　　你们提出的《关于加快“十四五”时期页岩气煤层气勘探开发利用的提案》收悉，经商自然资源部、科技部，现答复如下：

　　一、关于把页岩气、煤层气勘探开发纳入长期能源战略规划

　　我局高度重视页岩气、煤层气资源规模开发利用，在《“十四五”石油天然气发展规划》和《煤炭工业发展“十四五”规划》研究编制过程中，明确了“十四五”期间页岩气、煤层气（煤矿瓦斯）开发利用发展目标、重点任务、保障措施等，大力推进页岩气、煤层气产业化发展。

　　二、关于加强开发过程中的环境影响检测

　　我局2011年批复设立能源行业煤层气标准化技术委员会，2013年批复设立能源行业页岩气标准化技术委员会，分别负责组织研究制修订煤层气、页岩气行业技术、安全、环保相关标准，先后完成制定《煤层气井排采技术规范》《减少水力压裂作业对地面环境影响的推荐做法》《页岩气生产作业环境保护推荐做法》《非常规气田采出水回注环境保护推荐做法》等一系列低碳绿色开发行业标准。

　　三、关于提高低浓度煤矿瓦斯的利用效率

　　我局高度重视煤矿瓦斯利用工作，不断完善有关政策支持、投入保障、科技创新等长效机制，推动提升煤矿瓦斯抽采利用水平，取得显著的安全、生态和社会效益。2020年全国煤矿瓦斯利用率较“十二五”末提高了9.7个百分点。“十四五”期间，针对抽采瓦斯浓度和量不稳定、低浓度瓦斯利用率不高等难题，我们将积极会同有关部门，加强煤矿瓦斯先抽后采、抽采达标相关标准规范执行情况监管，督促指导企业提升瓦斯抽采工艺和施工质量，推广应用低浓度瓦斯利用先进技术装备，进一步提升煤矿瓦斯的抽采和利用率。

　　四、关于建立完善矿权管理机制，适当引进外资企业

　　为贯彻落实党中央、国务院关于石油天然气体制改革、加大油气勘探开发力度等决策部署，2019年12月，自然资源部下发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规[2019]7号），一是为了统筹煤层气和煤炭勘探开采，将煤层气出让登记权限调整由省级自然资源主管部门负责；二是全面推进矿业权竞争性出让，严格控制矿业权协议出让，除特殊情形外，矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让；三是加大区块退出力度，探矿权到期延续时扣减首设勘查许可证载明面积的25%，促进勘查进度；四是开放油气（含页岩气、煤层气，下同）勘查开采市场，在中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格取得油气矿业权。煤层气（煤矿瓦斯）开发利用在《外商投资产业指导目录》中是鼓励类项目。目前，国内共有包括央企、地方国企、民营企业等50余家企业持有煤层气矿业权，从事煤层气勘查开采活动。

　　五、关于制定长期财税扶持政策

　　财税扶持政策方面。财政部2020年出台《清洁能源发展专项资金管理暂行办法》（财建[2020]190号），规定对致密气、煤层气、页岩气按照开发利用量进行动态补贴。此外财政部、国家税务总局联合出台《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》（财税[2007]16号）、《关于对页岩气减征资源税的通知》，对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策，对地面抽采煤层气暂不征收资源税，对页岩气减征30%资源税。

　　设立油气风险勘查基金方面。财政部表示，目前我国经济下行压力依然存在，为支持实体经济发展，国家大力实施减税降费，持续减轻企业负担，在政府性基金方面，对于新设基金实行从严管理。《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发[2015]35号）明确要求，清理压缩政府性基金和专项收入，一般不得新设政府性基金和专项收入项目，如有必要筹集收入或调节经济行为，主要依法通过税收方式解决。因此，目前不宜设立国家油气资源风险勘探基金。如果属于市场化运作的产业投资基金，原则上宜由社会资本发起。

　　六、关于区块重叠区，应遵循“先采气、后采煤、采气采煤一体化”开发原则，实现资源利用最大化

　　为加强煤炭和煤层气资源综合勘查、开采管理，有效解决煤炭、煤层气矿业权重叠问题，促进煤炭和煤层气综合开发利用，国务院办公厅印发《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发〔2006〕47号），就加快煤层气抽采利用提出了“先采气、后采煤”“采煤采气一体化”的改革要求。原国土资源部出台《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发[2007]96号），要求煤层气或煤炭探矿权人按照“先采气、后采煤”的原则对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。鼓励发挥煤层气和煤炭企业的各自优势，共享地质资料，衔接煤炭和煤层气勘查开发时序，建立良性互动、深度合作、互利共赢的合作机制，实现“采气采煤一体化”。2013年，我局发布《煤层气产业政策》，明确煤炭远景区实施“先采气、后采煤”，优先进行煤层气地面开发，煤炭规划生产区实施“先抽后采”“采煤采气一体化”的煤层气与煤炭协调开发原则。

　　七、关于构建完备的勘探开发技术体系，加快理论研究突破和科技装备攻关

　　大型油气田及煤层气开发国家科技重大专项自2008年启动实施以来，围绕页岩气、煤层气勘探开发技术共部署实施了33个项目和21个示范工程，中央财政资金投入77.13亿元。通过科技攻关，在页岩气勘探开发方面初步形成中国海相页岩气成藏富集地质理论，建立“甜点区”评价标准与水平井、体积压裂、“工厂化”生产技术体系，创新“地质评价、开发优化、优快钻井、体积压裂、工厂化作业、清洁开发”6大主题勘探开发技术，建成涪陵、长宁-威远、彭水、昭通4个示范工程，支撑我国页岩气产量取得重大突破，2020年页岩气产量超过200亿立方米，成为全球第二页岩气产气国。在煤层气勘探开发方面，创新煤层气勘探开发配套技术体系，实现由高阶向中低阶煤层气开采，由单一煤层气向煤层气、致密气、页岩气多气共采转变，初步扭转低产、经济效益差的局面，建成沁水南部和鄂东两大国家级煤层气产业基地，促进煤层气产业发展。

　　突破3500米以深的深层页岩气资源效益开发和低浓度煤矿瓦斯高效利用瓶颈，是我国“十四五”非常规油气领域重点目标。科技部将在国家科技计划任务布局中统筹考虑页岩气、煤层气勘探开发领域的科技需求，综合利用多种渠道和方式加强对该领域科技创新的支持，大力加强关键核心技术攻关。

　　八、关于完善基础设施建设，扩大能源利用渠道

　　我局编制油气发展“十四五”规划，明确“十四五”期间要进一步完善全国油气管道建设、加强油气储备能力、完善LNG储运体系等，制定年度重大项目清单，并加强协调推进，鼓励国家管网公司积极引入社会资本参股油气管网等建设项目，实现管网设施投资主体多元化，促进管网业务发展。

　　九、关于加快消纳，就近开发利用煤层气建设瓦斯发电机组

　　我局印发《煤层气产业政策》中明确煤层气以管道输送为主，就近利用、余气外输的政策导向，通过不断完善输送利用基础设施、拓展利用途径和市场，持续扩大煤层气开发利用规模。煤矿瓦斯利用途径主要是用于发电，在财政补贴、发电上网加价等扶持政策引领支持下，瓦斯发电装机规模持续增长，据统计，截止“十三五”末全国瓦斯发电装机超过260万千瓦。下一步，我们将继续会同有关部门，推进落实好各项扶持政策措施，加快煤层气（煤矿瓦斯）规模化开发利用。

　　感谢你们对国家能源工作的关心和理解，希望今后能得到你们更多的支持和指导。

　　国家能源局

　　2021年8月12日