国能提安全〔2018〕79号

　　关于政协十三届全国委员会第一次会议第0306号

　　（工交邮电类030号）提案答复的函

　　你们提出的《关于完善油气管道保护长效机制 出台管道占用土地补偿办法的提案》收悉。现答复如下：

　　随着我国经济社会不断发展，城乡发展建设与油气管道铺设的矛盾加剧，安全隐患突出，现行《石油天然气管道保护法》（以下简称《管道保护法》）在监管体制、职责分工、第三方施工、土地利用、应急管理等方面已逐步显现出与实际管道保护工作不相适应，与现行相关法律法规不相衔接等情况。委员们提出的完善油气管道保护长效机制，加快修订《管道保护法》，建立管道长期占用土地补偿机制等建议，对于保障油气能源供给和公共安全，健全管道保护法律体系有重要的参考价值。

　　作为主办单位，我局高度重视本提案办理工作，局安全司牵头办理，局法改司、油气司研提了意见。同时，我局与中国石油学会及部分管道企业进行了沟通调研，结合会办单位自然资源部的反馈意见，有关答复和说明如下。

　　一、关于“完善油气管道保护长效机制”建议的答复

　　该项建议主要内容为通过完善法律法规体系，“健全各级管道保护管理体制，明确政府部门责任，划清管道保护分工界限，充分落实管道保护企业主体责任、属地管理责任和行业监管责任”。

　　通过法律的形式，进一步完善保护长效机制，强化油气管道保护工作，十分必要。与此相关，2015年，国务院安全生产委员会发布《国务院安全生产委员会关于印发<油气输送管道保护和安全监管职责分工>和<2015年油气输送管道隐患整治攻坚战工作要点>的通知》（安委〔2015〕4号），明确了国务院安委会、国务院油气输送管道安全隐患整改工作领导小组、各省级人民政府、国务院有关部门、有关中央企业等在油气管道保护方面的责任。同时，文件要求各省（区、市）人民政府“要高度重视，精心部署，加强组织协调，督促落实本行政区域内各有关方面责任，建立完善职责清晰、分工明确、相互配合、保障有力的工作体制机制”，有关中央企业“要切实强化责任意识，落实安全生产主体责任，会同地方政府认真查找和整改安全隐患，确保取得实效”。

　　经调研了解，各有关单位认真贯彻落实《管道保护法》和安委〔2015〕4号文件要求，部分地方政府在健全体制机制方面走在前列。如，辽宁省在涉及管道保护工作的71个县区全部确定了负责保护工作的专职人员，并取得了执法资格，基本配备了执法工具，基本形成了覆盖全省的管道保护执法能力；山东省于2009年在全国率先以省政府令的形式出台保护办法，2016年根据实际情况又启动了《山东省石油天然气管道保护条例》地方立法工作，计划于2018年颁布实施。但是，如本提案所述，油气管道保护体制机制仍有许多需要改进完善的地方，如，现行法律法规体系下，油气管道综合监管与行业监管、油气管道保护与油气管道安全监管界限不够清晰，给地方政府监管工作带来困扰。为进一步推动“完善油气管道保护长效机制”，我局正在积极推进《管道保护法》修订工作，将理顺油气管道保护管理体制、理清油气管道保护和危险化学品安全监管职责范围、建立执法监督机制及完善法律责任作为修订工作的重难点，并且明确了修订的相关主要内容：一是完善管理体制机制。规定地方政府建立管道保护联席会议制度，督促检查考核各部门与下级政府的职责；规定县级以上人民政府有关部门为管道保护工作的主管部门及其行政执法权。建立专业的管道安全监管机构，规定规划、建设、国土、安监等相关部门管道保护的责任清单；二是落实企业主体责任。规定在管道规划、设计、施工、运营等环节实施完整性管理，加强巡护与维修，做到人防、物防、技防、信息防相结合，落实施工现场安全指导责任，做好企业应急预案与政府应急预案的衔接。加强地企合作，处理好管道建设运营与地方经济建设的关系。

　　二、关于“建立管道长期占用土地补偿机制”和“制定管道占用土地补偿标准”建议的答复

　　提案指出，“管道一旦敷设下去，就形成了对土地的永久占用，超出了临时用地的意义”。总体上讲，管道企业以建设期临时用地的标准对土地进行补偿，难以完全弥补土地权利人受到的损失。因此，建立管道长期占用土地补偿机制十分必要。鉴于管道占用土地补偿标准和管道长期占用土地补偿机制密切相关，两条建议需合并考虑。

　　目前土地补偿机制及标准主要有三种建议，第一，采用永久性征地的方式，土地使用权归属企业。管道企业只要确定好用地范围，按照当地政府永久性征地标准一次性补偿即可；第二，如本提案所述，土地使用权仍归属当地。对新建管道直接按照当地征地标准进行一次性补偿，对已建成管道也采用类似办法；第三，土地使用权归当地，以管道对沿线农业产业布局和乡村用地规划的实际影响为基础，由企业和属地政府研究补偿标准。

　　对于第二种补偿机制，本提案提出了较为科学的建议，即费用补偿给政府，由属地政府负责管道保护。但在调研过程中，部分企业反映，按照征地标准一次性补偿是一种过度补偿。理由是大部分管道特别是我国西部地区管道经过的是人口稀少的区域，管道敷设没有影响到当地农民利益，管道影响的只是部分人口密集区域。我们将会在后期《管道保护法》修订过程中，充分考虑该项建议的可操作性并视情况纳入新的保护法或实施细则。

　　此外，管道主要由线路、站场、线路截断阀室和自动控制系统等附属设施组成。我国油气管道用地存在站场和阀室等永久性用地、管道建设和运营过程中的临时用地、管道敷设完成之后的地下通过用地三种类型。其中，管道敷设完成之后的地下通过用地的取得方式法律上无明确规定，成为油气管道用地冲突的主要诱因。因此，为进一步完善管道长期占用土地补偿机制，首先应明确管道地下通过用地的法律权利问题。

　　目前，我局已将研究地役权及占地补偿问题作为《管道保护法》修订的重难点问题之一，下一步我局将组织有关专家、学者，在《物权法》框架体系内，结合《土地管理法》等相关法律法规，对地役权等管道地下通过用地的法律权利问题进行深入研究，明确管道企业取得并长期占用管道地下通过用地的法律依据及办理程序，理清管道占地发生后各方主体之间的权利义务关系，分析土地权利人的何种权利将受到长期侵害，并在此基础上兼顾各方面的利益，综合考虑对土地权利人的补偿问题，使土地权利人因管道长期占用土地而导致权利被侵害的损失得到合理补偿。

　　三、关于提案中其他有关问题的答复

　　通过建立管道长期占地补偿机制，及时弥补弱势群体遭受的损失，可以立竿见影地解决管道企业同沿线农民、乡村集体和个体工商户的矛盾纷争。但是，却无法深层次解决政府管道保护积极性欠佳的突出问题。

　　当前，土地资源日趋珍贵。土地财政收入，是各地重要的财政收入。管道通过的区域，给当地土地规划和高品质利用带来了严重影响。作为易燃易爆危险品运输通道，管道两侧影响范围达数十米。作为线性工程，影响长度又是数十、数百公里。这种损失，单靠管道两侧保护带征地，是远远无法弥补的。总体上，管道通过的区域没有带来效益，却带来了责任和风险，严重影响了土地资源的开发利用，各地政府难以真正提高管道保护积极性。

　　本提案在第二部分“主要问题”中也提到，“在税收方面没有建立有效的利益协调机制”。如果能够在税收分配机制上有所调整，留给属地政府一定比例的税收，让其土地资源能够像属地政府招商引资的项目一样，源源不断地产生效益，则能够形成内生动力，有可能从根本上解决提高各地政府管道保护积极性的问题。目前，我局在开展的《管道保护法》修订工作中，也已经将分税制研究纳入修订的重难点和主要修订内容。

　　下一步，对于委员们提出的完善油气管道保护长效机制，建立管道长期占用土地补偿机制以及制定管道占用土地补偿标准等有关建议，我局将结合油气管道建设和保护等各方面的具体情形，深入开展立法调研，在修法过程中充分考虑代表们的建议，并及时向国务院法制部门和全国人大反馈，使《管道保护法》及配套法规更加完善，操作性更强，为促进我国经济社会持续健康发展，保障油气能源供给和公共安全提供法律保障。鉴于本答复中多次提到我局正在开展的《管道保护法》修订工作，其与本提案关心的问题密切相关，现作为附件附后，以便于委员了解。同时，欢迎各位委员致电、来函，就该问题与我局继续沟通交流，共同为促进油气管道保护工作做出贡献。

　　附件：我局正在开展《石油天然气管道保护法》的修订工作情况说明

　　国家能源局

　　2018年8月27日