关于政协十二届全国委员会第五次会议第1891号

　　（资源环境类112号）提案答复的函

您提出的关于发展清洁能源、让人民群众呼吸上新鲜空气的提案收悉，我局高度重视，经认真研究并商发展改革委、环境保护部，现答复如下：

　　一、关于重视新能源创新发展，激励优质绿色电力竞价上网的建议

　　关于化石能源清洁化利用的建议。目前燃煤等化石能源燃烧污染排放大，实现煤炭的清洁高效低碳利用十分重要。为落实《大气污染防治行动计划》，发展改革委、环境保护部和国家能源局联合印发了《能源行业加强大气污染防治工作方案》，进一步细化加快燃煤污染治理、加强能源消费总量控制、着力保障清洁能源供应等任务措施。发展改革委也大力推动煤电消费减量替代，推进采用余热余压、浅层地能、空气能等方式清洁供暖，减少雾霾。

　　一是推进重点地区和城市煤炭消费减量。发展改革委会同环境保护部、国家能源局等部门印发了《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》《大气染污治理重点城市煤炭消费总量控制工作方案》《关于做好2016年度煤炭减量替代有关工作的通知》，督促京津冀、长三角、珠三角等雾霾严重地区和重点城市严格控制煤炭消费量。重点地区和城市认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，大力推进实施节能减煤改造、煤改气、煤改电、余热暖民工程等，煤炭消费减量替代工作取得了阶段性成效。2014年、2015年、2016年，全国煤炭消费总量同比分别下降2.9%、3.7%和4.7%。

　　二是推动发电用煤清洁化。环境保护部、发展改革委和国家能源局联合印发了《全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案》（环发〔2015〕164号），要求2020年前，全国具备条件的燃煤发电机组全面完成超低排放改造，其中，东、中、西部地区分别于2017年、2018年、2020年前完成。截至2017年一季度，全国累计完成燃煤机组超低排放改造5亿千瓦左右，占燃煤机组总装机容量的54%。

　　三是推动散煤清洁化治理。2017年2月，环境保护部会同发展改革委、财政部、国家能源局，北京、天津、河北、山西、山东、河南省（市）人民政府印发的《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》提出，将京津冀大气污染传输通道“2+26”城市列为北方地区冬季清洁取暖规划首批实施范围。要求京津冀地区荣乌高速以北、京昆高速以东近1万平方公里区域2017年10月底完成“禁煤区”建设任务，包括北京市主城区和南部四区、天津市武清区、保定市城区和北部9县、廊坊市9个区县等；传输通道其他城市于10月底前，按照宜气则气、宜电则电的原则，每个城市完成5-10万户以气代煤或以电代煤工程。

　　四是实施余热暖民工程和开发利用浅层地能替代燃煤供暖。2015年10月，发展改革委会同住建部联合印发《余热暖民工程实施方案》，利用发电厂、钢铁厂、化工厂等富余余热资源，向周边居民小区供热，推动集中回收低品位余热余压用于城镇供暖，减少供暖用煤。自2015年工程实施以来，发展改革委安排中央预算内投资4.4亿元，支持京津冀开展余热暖民、浅层地能利用、燃煤锅炉节能环保综合提升等重点工程，减少燃煤，降低雾霾，总投资118亿元，预计可实现减煤能力约574万吨原煤。到2020年，通过集中回收利用低品位余热资源，替代燃煤供热20亿平方米以上，预计可减少供热用原煤5000万吨以上，实现节能3500万吨标准煤，拉动投资约1600亿元。另外，发展改革委正在会同有关部门研究制定《加快浅层地能开发利用促进燃煤减量替代实施方案》。目前，北京、河北、山东等地已建立了利用浅层地能供暖示范项目。

　　下一步，发展改革委将会同有关部门，推进煤炭消费减量替代，加快实施余热暖民工程，推进浅层地能利用，加快燃煤电厂超低排放和节能改造，推进燃煤锅炉节能环保综合提升，淘汰落后燃煤锅炉，推广高效锅炉，促进环境质量逐步改善。

　　关于新能源技术创新的建议。科技决定能源未来，科技创新未来能源。为推动包括新能源在内的能源科技创新工作，国家能源局印发了《能源技术革命创新行动计划（2016-2030年）》《能源技术创新“十三五”规划》，提出了高效太阳能利用技术创新、大型风电技术创新，氢能与燃料电池技术创新，生物质、海洋、地热能利用技术创新，以及先进储能技术创新等在内的15大创新领域，339项创新行动。后续将会同相关部门抓好上述规划的落实工作，进一步完善能源技术创新环境，激发企业技术创新活力，夯实能源技术创新基础，完善技术投融资机制，为实现能源技术革命目标提供良好的政策保障。

　　关于推进电力市场化改革，采用市场机制激励绿色电力竞价上网的建议。当前，我们正按照中发9号文件确定的“管住中间、放开两头”的原则，加快推进电力体制市场化改革，深入开展售电侧改革，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放增量配电业务，在发电侧和售电侧开展有效竞争，着力构建主体多元、竞争有序的电力交易格局，形成适应市场要求的电价机制，激发企业内在活力，使市场在资源配置中起决定性作用。我们支持西北各省依托已开展的新能源电力日前交易市场，进行新能源现货交易市场试点，启动西北区域现货电力交易市场建设，利用市场规则确保新能源的优先发电权，利用价格信号激发系统灵活性，放开省（区）间电力交易市场，鼓励电力用户和发电企业积极参与交易，促进新能源消纳，释放改革红利。

　　二、关于实施绿色低碳发展战略，鼓励发展清洁能源的建议

　　为贯彻落实国家“十二五”、“十三五”规划和生态文明体制改革总体要求，发展改革委加快推进了碳排放权交易市场建设。2011年11月，确定了北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市等7个碳排放权交易试点省市。各试点自2013年6月相继启动至2017年4月底，配额成交量约1.55亿吨二氧化碳，成交额约37.5亿元，企业整体履约率保持较高水平，纳入市场的重点行业企业碳排放总量和碳强度保持双降趋势，形成了初具规模、要素完善、运行平稳的地方碳排放权交易市场。

　　在碳排放权交易试点基础上，发展改革委认真总结经验，正在抓紧开展全国碳排放交易市场建设工作。发展改革委组织起草了《全国碳排放权交易管理条例》《全国碳排放权交易市场建设总体方案》《企业碳排放报告管理办法》《碳交易第三方核查机制管理办法》和《碳交易市场交易管理办法》；起草了碳市场配额总量设定和分配方案并已报经国务院同意；基本建立了监测、报告和核查制度，发布了24个行业企业排放核算报告指南，制定了全国碳排放权交易第三方核查参考指南；组织各地方主管部门对全国石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、电力和航空等8个行业的历史碳排放数据进行核查；面向试点地区征集注册登记系统和交易系统建设方案。

　　此外，发展改革委也加快推进用能权有偿使用和交易制度，研究制定了《国家发展改革委关于开展用能权使用和交易试点工作的函》（发改环资〔2016〕1695号），已印发浙江省、福建省、河南省、四川省四个试点地区实施。以制度突破、机制创新、模式探索为重点，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以较低成本实现“十三五”能源消耗总量和强度“双控”目标任务，提高绿色发展水平。

　　在能源消费核算方面，根据国家统计局《能源统计工作手册》规定，按照“生产、消费统计相一致的原则”，GDP统计在哪个地区，能源消费统计在那个地区。按照“谁消费、谁统计”的原则，即不论所消费能源的所有权归属，由哪个单位（由谁）消费，即由那个单位（由谁）统计消费量。

　　下一步，发展改革委将按照“初步框架立起来，基本规则建起来，使全国碳市场能够启动起来”这一目标，推动出台相关法律法规及配套政策，建立健全碳排放交易市场管理体制，组织开展配额分配，建设运行全国碳排放权交易系统和注册登记系统，选择条件较好的行业先期纳入全国碳市场，确保今年全国碳市场顺利启动，并将及时总结用能权使用和交易试点地区有效做法和成功经验，根据成熟程度分类总结，视情况逐步推广。

　　三、关于加强区域协作，建设西部可再生清洁能源主力基地的建议

　　关于建设西部可再生能源主力基地的建议。从2008年开始，我局就在西部地区开始规划布局集中外送为主的大型可再生能源发电基地。目前，全国已建和在建的大型可再生能源基地有甘肃酒泉、民勤红沙岗、通渭风电基地，内蒙古通辽开鲁、巴彦淖尔乌拉特中旗、包头达茂旗、锡盟新能源基地，新疆哈密、百里风区、准东风电基地，宁夏风电基地，四川凉山州风电基地等，以及青海已建成的龙羊峡85万千瓦水光互补电站，还有正在推进配套金沙江河谷和雅砻江河谷风光水互补、乌兰察布、赤峰、包头等风电基地规划，全部在西部地区。2016年6月，我局印发了《关于下达2016年光伏发电建设实施方案的通知》，下达光伏领跑技术基地共8个，总规模为550万千瓦，蒙西地区的包头（装机规模100万千瓦）、乌海（装机规模50万千瓦）2个采煤沉陷区光伏领跑技术基地位列其中。

　　由于受全社会用电量增长缓慢、省际壁垒问题突出等影响，内蒙古、甘肃等地区弃风限电问题仍较为严重。2017年，我局将问题比较严重的内蒙古、宁夏、甘肃、新疆（含兵团）等省（区）列为风电开发建设红色预警区域，未安排新增风电建设规模，并暂缓建设新疆准东、百里风区、酒泉二期第二批风电项目。因此，现阶段内蒙古地区可再生能源发展应主要以就地消纳为主，积极探索提高本地区可再生能源消费占比，在此基础上做好可再生能源发电外送的推进工作，并充分考虑受端市场容量、提前明确落点和消纳市场。下一步，我局将积极与西部地区各省（区）沟通协调，统筹安排新增可再生能源发电的建设规模，深入做好西部可再生能源基地规划工作，科学制定可再生能源基地的建设规模和时序，在确保电力消纳的前提下，继续支持西部地区可再生能源产业发展。

　　关于支持阿拉善建设对接蒙西和宁东特高压电力在建通道的建议。2014年以来，包括大气污染防治重点输电通道在内，发展改革委共计核准了“四交八直”12项跨省跨区特高压输电工程，新增输电能力约1亿千瓦，新增投资2850亿，是“十二五”前三年“两交三直”特高压工程建设规模的3.4倍，为历史最高水平。在经济增长新常态的背景下，上述工程可满足2020年前我国主要用电地区电力需求。近年来，受经济发展新常态影响，全国电力需求普遍低迷，东中部主要受端地区接纳新增外来电力意愿不强。《电力发展“十三五”规划》提出积极推进阿拉善等地区电力外送通道论证。下一步，我们将按规划要求，结合送端资源开发、受端电力市场发展等因素，积极研究，统筹推进阿拉善电力外送相关工作。

　　四、关于重视战略统筹与规划衔接，增强大气污染防治和清洁能源发展合力的建议

　　关于推动大气污染防治和清洁能源合力发展的建议。为落实大气污染防治行动计划和促进京津冀协同发展，提高京津冀及周边地区可再生能源开发利用水平，统筹落实相关规划，2016年我局批复了张家口风电基地三期规划，组织实施了张家口-北京奥运光伏走廊建设，推动了京张跨省和域内风电清洁供热示范工程和内蒙古赤峰市外送京津冀清洁能源输出基地建设，有力地促进了京津冀地区能源转型发展和大气雾霾治理。下一步，我局将充分利用京津冀及周边丰富的可再生能源资源条件，继续加快推动张家口地区外送电力通道建设，加快在张家口地区开展技术创新实践，形成多能互补的格局，并促进可再生能源清洁生产和就近消纳，提高能源系统综合效率。同时，积极推动能源结构调整，进一步发挥清洁能源在能源结构调整、大气污染防治的作用，创新我国大气污染治理、环境保护、清洁能源和产业协同发展新模式。

　　关于推动建立大气污染治理区域合作机制的建议。为加大京津冀及周边地区大气染污治理区域联防联控力度，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南七省（区）及环境保护部、发展改革委等有关部门共同建立了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，确定联席会议制度，推动落实区域大气环境信息共享、预报预警、应急联运、联合执法和科研合作等工作。目前，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组已召开多次会议，并出台《京津冀大气污染防治强化措施（2016-2017年）》《京津冀及周边地区2017年大气染污防治工作方案》等，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施等要求，指导各地开展大气污染联合防治。在落实区域联防联控方面，为充分利用内蒙古资源和环境容量优势，《能源行业加强大气污染防治工作方案》提出，将内蒙古作为清洁能源输出基地，规划了蒙西～天津南、锡盟～山东等12条电力外送通道，以提高京津冀等区域接受外输电比例，增加天然气供应，缓解大气染污防治压力。下一步，我们将继续完善京津冀及周边地区大气染污治理区域联防联控相关措施，推动机制创新，提高防治成效。

　　五、关于建立国家公园与当地群众利益共享模式，健全生态保护补偿机制的建议

　　关于建立国家公园与当地群众利益共享模式的建议。按照党中央、国务院决策部署，发展改革委会同相关部门在推进国家公园体制试点过程中，明确要求妥善处理好试点地区与当地居民生产生活的关系，试点区经营性服务应主要由周边社区提供，聘用生态、环卫、安全等管护人员要优先安排当地居民，如三江源国家公园体制试点新设7421个生态管护综合公益岗位，确保每个建档立卡贫困户有1名生态管护员。目前，发展改革委正在研究起草《建立国家公园体制总体方案》，也就利益共享机制提出了专门要求，确保当地居民能在参与国家公园保护管理工作的同时享受保护红利。

　　关于健全生态保护补偿机制的建议。党中央、国务院高度重视生态保护补偿机制建设，国务院办公厅出台《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出了生态保护补偿的基本框架、主要目标和政策措施，明确了重点区域补偿、重要区域补偿和地区间补偿的总体要求，并成立发展改革委、财政部牵头的生态保护补偿工作部际联席会议制度。同时，加快健全配套制度，目前，重点生态功能区转移支付制度基本形成，森林生态效益补偿制度不断完善，草原生态保护补助奖励政策全面实施，湿地生态保护补偿机制正在积极探索，发布了《关于加强建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》（以下简称《意见》）。在加强顶层设计的同时，生态保护补偿实践也在同步有序推进，在森林、草原、湿地、水流等领域以及重点生态功能区等区域取得了重要进展。中央财政2008-2016年累计安排各类生态功能区转移支付资金3083亿元，支持林业、草原和湿地生态效益补偿机制。我们将认真抓好《意见》的贯彻落实。按照权责统一、合理补偿，政府主导、社会参与，统筹兼顾、转型发展，试点先行、稳步实施的原则，着力完善森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿机制。切实把生态保护补偿各项政策措施落实到位，把监督检查落实到位，推进生态文明建设迈上新台阶。

　　下一步我局将在落实好国务院有关要求基础上，充分考虑您的建议，加快推进我国清洁持续健康能源发展。感谢您对国家能源工作的关心和理解，希望今后继续支持和指导。

　　国家能源局

　　2017年9月1日