对十二届全国人大四次会议第2951号建议的答复

　　你们提出的关于光伏电站建设面临的问题及相关的建议收悉，我局高度重视，认真研究，经商财政部，人民银行，现答复如下：

　　自2013年国务院出台《关于促进光伏产业健康发展若干意见》以来，我局会同有关部门，研究制定了一系列配套政策，国内光伏发电市场持续快速扩大。截至2015年底，我国光伏发电累计装机达到4318万千瓦。2013-2015年，每年新增并网光伏发电装机均超过1000万千瓦，成为全球最大光伏发电市场，为我国光伏产业健康发展提供了有效支持。

　　关于从法制和政策上保证可再生能源全额收购有效落实的建议。为进一步深化电力体制改革，加强可再生能源全额保障性收购管理，确保非化石能源消费比重目标的实现，推动能源生产和消费革命，根据《可再生能源法》等法律法规，国家发展改革委近期印发了《可再生能源全额保障性收购管理办法》，规定了可再生能源全额保障性收购的原则、方式、保障措施。我们将持续推进可再生能源相关法制建设，完善相关政策体系，促进可再生能源产业健康发展。

　　关于改善能源消费观念，保证新能源电力消费优先权，以及优化能源制造与消费结构，提升电力消纳能力的建议。近期，我局印发了《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（国能新能﹝2016﹞54号），积极支持建立以新能源为主的能源供应体系，统筹协调好化石能源与清洁能源、调峰电源与间歇性电源、电力供给与电力市场、智能电网与需求侧响应等多方面的关系，推动光伏等新能源在更大范围消纳，建立全社会优先发展新能源、消费新能源的市场环境。

　　关于加强电网基础设施建设，优化电网结构，提升输送能力的建议。根据我国能源发展战略，新能源发电应坚持集中开发与分散开发并重，以及优先就地利用的原则。我局将积极推进电网基础设施建设，优化电网结构，通过可再生能源局域网、智能微电网建设，提升电力普遍服务能力，逐步形成以可再生能源为主的区域能源供应体系，在技术、管理和政策方面为可再生能源就近利用创造更有利的条件。

　　关于限电地区合理分配指标，按可并网容量指导企业装机，保证全额上网的建议。2016年6月，我局印发了《关于下达2016年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能〔2016〕166号），安排全国2016年光伏发电建设规模1810万千瓦。其中对新疆、甘肃等弃光限电较重的西北地区，停止或暂缓下达新增光伏电站建设规模。2016年上半年，光伏发电向中东部转移趋势更加明显，全国新增光伏发电装机中，西北以外地区占比达60%以上。我局将继续完善规模管理方式，加强对各地区消纳可再生能源电力条件的研究，从源头上消除弃光限电隐患，保障各地区光伏产业协调发展。

　　关于明确城镇土地使用税的征收范围的建议。根据《国家税务局关于检发〈关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定〉的通知》（（88）国税地字第15号）及《国家税务总局关于调整房产税和土地使用税具体征税范围解释规定的通知》（国税发〔1999〕44号）有关规定，城镇土地使用税的征税范围为城市、县城、建制镇、工矿区，具体征税范围已授权各省、自治区、直辖市人民政府结合本地实际划定。因此，有关税收主管部门认为，中央层面不宜统一明确规定对光伏电站给予城镇土地使用税减免优惠的范围。

　　关于对光伏电站建设用地进行税金优惠或减免的建议。在土地相关税收方面，国家从支持农业生产的角度出台了相关优惠政策，符合条件的光伏电站项目用地可按规定享受。例如，城镇土地使用税暂行条例规定，直接用于农、林、牧、渔业的生产用地免税。耕地占用税暂行条例规定，建设直接为农业生产服务的生产设施占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面等农用地，不征收耕地占用税。现行税制中，这些税种对于提高土地利用效率、保护土地资源具有重要意义。建议充分利用现有优惠政策，在发挥土地综合效益的同时，获得最大限度的土地税收减免。

　　关于出台或修订税收减免等优惠政策以及免除分布式光伏发电增值税的建议。2013年，财政部会同税务总局发布了《关于光伏发电增值税政策的通知》（财税〔2013〕66号），明确自2013年10月1日至2015年12月31日，对纳税人销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。该项政策并未对光伏发电企业的经营形式作出限定，符合条件的分布式光伏发电企业可按规定享受上述税收优惠。此外，对分布式光伏发电自发自用电量免收可再生能源电价附加、国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、农网还贷资金等4项针对电量征收的政府性基金以及光伏企业符合条件的研发费用，还可以享受加计扣除的企业所得税优惠。下一步财政部将对2015年年底到期的增值税优惠政策进行全面梳理，结合行业发展形势以及地方财政承受能力，统筹研究相关政策，确保光伏行业持续健康发展。

　　关于电网公司按照相关政策规定加快回购的建议。自今年5月，我局发布《关于电网企业回购电源项目自建配套送出工程有关情况的通报》监管公告2016年第12号（总第45号）明确指出，自2014年我局下发《关于电网企业回购电源项目自建配套送出工程有关事项的通知》（国能综监管〔2014〕84号）以来，电网公司积极响应，针对大量历史遗留问题，主动沟通协调，力争达成回购意向，并对达成意向的送出工程逐一制定了回购计划。回购工作自2015年底陆续开始，至2018年底全部完成，届时将实现符合国家政策条件的项目100%回购，有效解决电源项目自建配套送出工程回购这个历史遗留下来的、困扰各方面多年的“老大难”问题。

　　关于光伏规模指标的分配公开化、透明化的建议。按照我局2013年印发的《光伏电站项目管理暂行办法》，目前光伏发电项目实行年度规模管理，其项目管理权限已全部下放到地方，并实行备案制管理。我局要求各地区发改委按规模配置光伏电站项目，做好报送和信息填报工作，并按季公布本省光伏发电项目建设运行信息。由我局各派出机构及时跟踪了解各地区年度计划执行情况，对光伏发电项目建设运行情况进行全面监管。为解决部分地区光伏发电项目资源配置不科学，管理秩序混乱等问题，2016年5月，国家发展改革委、国家能源局联合下发了《关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源〔2016〕1163号），鼓励建立招标、优选等竞争性方式配置光伏电站项目的机制，进一步完善光伏发电建设规模管理，优化项目配置方式，规范市场开发秩序，同时促进光伏发电技术进步和成本下降。

　　关于在投融资市场建立完善的信用体系的建议。近年来，人民银行积极推进企业信息互联共享，先后与最高人民法院等十余家信息源单位签署信息采集合作协议，将光伏电站面向金融机构的信贷信息、环境执法、重大税收违法安检等信息逐步纳入金融信用信息基础数据库。同时，人民银行积极加强对社会征信机构的规范管理。目前已有百余家征信机构在人民银行省级分支机构完成备案，并对外提供企业信用信息服务。下一步，人民银行将不断完善金融信用信息基础数据库、规范发展社会征信机构，为促进光伏电站建设提供多样化的征信信息服务。

　　关于规定电网企业成为分布式电站结算主体的建议。对于由当地电力公司代收电费，按照现行政策，电网企业开展代结算电费工作有两个障碍：一是如果电网企业与分布式光伏发电企业按照电力用户目录电价扣减代收费后的标准结算，既不同于光伏电站标杆上网电价，也不同于当地燃煤机组标杆上网电价，该电价标准没有经过价格主管部门批复，存在电价政策障碍。二是分布式光伏就地消纳电量未经过公共电网传输，分布式光伏发电企业未向电网售电，电网也未向电力用户销售这部分电量，若由电网代收电费，将虚开增值税发票，违反增值税法规定。为解决分布式光伏发电电费回收难问题，我们在2014年印发的《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（国能新能〔2014〕406号，以下简称《通知》）中明确，分布式光伏发电项目，在项目备案时可选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中的一种模式。“自发自用、余电上网”项目，上网电价执行国家规定的当地燃煤脱硫标杆电价政策；“全额上网”项目，上网电价执行国家规定的当地光伏电站标杆上网电价政策，纳入财政部补助目录后，由电网企业转付。我局将继续督促电网企业不断完善补贴转付服务，按期向财政部申报年度预算和申领补助资金，按中央财政拨付金额向纳入国家补助目录的项目单位结算支付补助资金，同时我们也将结合新一轮电力体制改革，组织研究电网企业代结算电费的问题。

　　关于建立分布式光伏电站产权制度的建议。我国已出台《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》），分布式光伏电站的产权登记同样适用。根据《条例》，对于分布式光伏电站，在已合法取得土地使用权基础上，其土地及地上建筑物、构筑物等地上定着物，可按有关规定申请办理不动产登记手续，依法可在其上设立抵押权；对于利用他人屋顶等不动产建设的分布式光伏发电项目，应与涉及的不动产权利人协商，达成设定地役权相关协议的，可按有关规定申请地役权登记手续。

　　关于就近消纳政策支持的建议。正如你们所言，目前的交易机制限制了分布式光伏发电的就近售电和消纳，成为制约分布式光伏发展的因素之一。一方面我们将继续督促电网企业严格按照国家政策规定，做好分布式光伏的优先上网和全额消纳工作；另一方面我们还将结合新一轮电力体制改革，探索建立微电网以及分布式光伏发电直接交易等新机制、新模式、新业态，有效提高分布式光伏发电的经济性，促进分布式光伏发展。

　　关于建立公共信息平台以及成立支持分布式投资担保公司等金融支持政策的建议。为解决光伏产业融资难、融资成本高的问题，我局正会同人民银行及银监会加大对光伏发电的支持，完善银地企业信息沟通机制，建立健全光伏产品、项目和企业大数据平台，建立光伏发电项目公共监测平台，为金融机构控制风险提供可信的运行数据。同时，我们鼓励地方政府在条件允许的情况下，成立支持分布式投资的担保公司，对分布式光伏资产进行保险保障，提高光伏下游产业技术、质量和运营等风险管理水平，解决分布式光伏项目建设融资难等问题，提高资产信用，保证企业经营稳健性与持续性，增强光伏产业优势。

　　关于取消所有分布式光伏发电上网系统备用费的建议。正如上文所述，为促进分布式光伏发展，我局于2014年印发的《通知》，明确分布式光伏可由“自发自用、余电上网”模式变更为“全额上网”模式。同时，我局要求电网企业按照《分布式发电管理暂行办法》有关规定设立“绿色通道”，简化电网接入办理程序，并提供相应并网服务。下一步我局将对你们所提的建议予以持续关注，对电网企业收取系统备用费相关问题进一步核实后，开展深入研究，提出解决措施。

　　感谢你们对国家能源工作的关心和理解，希望今后能得到你们更多的支持和指导。

　　国家能源局

　　2016年8月15日