关于政协十二届全国委员会第三次会议第2256号

（工交邮电类153号）提案答复的函

    您提出的关于促进清洁能源发电有序发展的提案，现答复如下：

    大力发展可再生能源是我国实现能源结构调整、加强生态文明建设、推动能源生产和消费革命的重要举措。为应对日益严峻的环境污染和气候变化问题、顺应全球能源转型发展趋势，不断提升可再生能源在我国能源消费结构中的比重已成为我国能源发展的迫切要求。2014年，可再生能源消费总量约4.4亿吨标准煤，占全国一次能源消费总量的10.3%，同比上年提高1个百分点。到2014年底，可再生能源电力累计装机达4.4亿千瓦，占全国电力装机比重32%，其中水电3亿千瓦（含抽水蓄能），风电9637万千瓦，光伏发电2805万千瓦，生物质发电装机容量950万千瓦。可再生能源发电量约1.3万亿千瓦时，占全国总发电量23%左右。近年来，我国可再生能源技术进步显著，设备制造和产业服务体系不断完善，已进入全面快速规模化发展阶段。

    但正如您在提案中提到的，目前适应可再生能源规模化发展的体制机制尚未健全，可再生能源产业发展仍存在一些亟待解决的问题。为确保可再生能源产业持续健康发展，需要进一步凝聚优先发展可再生能源的共识，建立健全政策保障体系，加快电力体制改革和电力运行机制创新。

    一、关于明确清洁能源发电总体战略和发展目标的建议。

    加快开发利用可再生能源已成为全球各国的普遍共识、一致行动和战略方向。当前，为全面贯彻十八大、十八届三中、四中全会精神，深入落实中央财经领导小组第六次会议的重大决策，国家能源局正积极推动清洁能源的规模化发展，不断提高清洁能源在我国能源战略发展中的定位，不断加大清洁能源在我国能源生产和消费中的比重。2014年，我们组织开展了清洁能源发展战略研究，把大力发展可再生能源作为优化能源结构、推动能源生产和消费革命、构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系的重大战略举措，明确其在我国未来能源产业发展中的战略定位。下一步，我们将结合“十三五”规划编制工作，进一步加大可再生能源发展力度，进一步凝聚发展可再生能源成为我国未来能源发展核心战略的全面共识，并协调各部门将优先发展可再生能源的共识落实到行动上。

    二、关于制定发布清洁能源发电的发展规划的建议。

    目前我们正在研究编制“十三五”能源发展规划和可再生能源等专项规划。“十三五”是我国全面推进深化改革的关键时期，是加快转变经济发展方式的重要战略机遇期，同时也是我国建设生态文明、能源转型发展的关键期。我们在延续“十二五”发展思路的同时，将结合产业发展不同阶段的重点问题和产业发展新趋势，进一步创新发展思路，完善市场秩序，统筹电源建设和电网规划，并加强各规划之间的衔接，为清洁能源发展创建良好的政策和市场环境。

    此外，国家能源局高度重视产业信息监测体系的建立，2010年以来，不断强化信息管理及产业监测，同时在每年年初公布产业运行数据，促进市场消纳。特别是简政放权过后，风电产业的监测已成为国家能源局风电行业管理的重要内容。一是加强风电开发建设情况监测，组织水规总院完善相关监测平台建设，督促地方能源局和项目单位按时报送项目进展。二是加强并网运行情况监测，于每年年初召开产业监测发布会，按季度发布并网运行情况，加强对重点地区弃风情况的监管，对弃风严重地区进行了质询。三是加强风电设备情况监测，组织中国风能协会加快建立风电企业产能产量和设备运行质量监测体系，及时掌握并发布设备制造企业的出货量，完善风电设备并网检测体系。下一步将继续完善和加强光伏、生物质产业信息监测和发布体系，构建高效、透明、公正、开放的市场环境，落实完善规划实施工作。

    三、关于制定公布统一的清洁能源发电产业政策和财税政策的建议。

    按照《可再生能源法》要求，国家财政已设立可再生能源发展基金，主要用于支持风电、太阳能、生物质能等可再生能源的开发利用，并通过可再生能源电价附加对风电、光伏发电、生物质发电等给予“度电补贴”。所有符合条件的上网可再生能源电量，均可享受统一标准的“度电补贴”。

    为促进清洁能源发电产业健康有序发展，国家发改委陆续发文制定或完善清洁能源发电上网电价政策。风电方面，2014年底完善了风电上网标杆电价政策，全国四类资源区风力发电上网标杆电价调整为每千瓦时0.49元、0.52元、0.56元和0.61元，在弃风率不超过10%的情况下，四类资源区新建风电项目资金收益率远高于燃煤电厂8%的资金收益率水平。光伏发电方面，2013年完善了光伏发电上网标杆电价政策，将全国各地根据太阳能资源条件和建设成本区分为三类太阳能资源区，相应实行不同的光伏发电标杆电价，一类资源区每千瓦时0.9元；二类资源区每千瓦时0.95元，三类资源区每千瓦时1元；明确光伏标杆电价高出当地燃煤机组标杆上网电价的部分，通过可再生能源发展基金予以补贴。天然气发电方面，2014年底完善了天然气发电上网电价政策，天然气发电上网电价按最高不超过当地燃煤发电上网标杆电价每千瓦时0.35元执行。上述电价政策的完善，保证了新能源和燃气发电项目盈利空间，有力促进了清洁能源发电产业发展。

    随着新能源发电项目迅猛发展，可再生能源电价补贴缺口不断扩大。为保障可再生能源补贴，国家5次提高可再生能源电价附加征收标准。附加水平从2006年的1厘/千瓦时逐步增加，2013年调整至1.5分/千瓦时。下一步，国家财政和价格主管部门将结合电力体制改革进程，研究完善度电补贴相关政策，适时完善新能源发电标杆上网电价，增加财政拨款，完善可再生能源电价附加政策，扩宽可再生能源补贴资金来源。

    财税政策方面，为促进清洁能源发展，近年来，国家出台了一系列税收优惠政策，包括：对纳税人利用风能、太阳能、核能生产的电力产品实行增值税即征即退或先征后退；对国家重点扶持拥有清洁生产关键技术的高新技术企业，其从事新能源开发建设符合条件的投资经营所得，减征或免征企业所得税。下一步，将结合您所提的建议以及能源行业发展状况和现行税收政策实施效果，进一步研究完善促进清洁能源发展的税收政策。

    四、关于稳步出台资源税、环境税、碳税的建议。

    资源税方面，我国于1984年开征资源税，目前征税范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐七个品目，长期实行从量定额计征。针对资源税计税依据缺乏收入弹性、调节机制不灵活、税费关系不合理等问题，近年来，国家财政主管部门会同有关部门一直在积极研究推进资源税改革，陆续在新疆、西部地区和全国范围内实施原油、天然气、煤炭、稀土等资源税从价计征改革，同时清理规范相关收费基金。实施资源税改革有利于增强地方政府生态环境治理能力，使企业承担相应的生态恢复和环境补偿成本，促进资源节约集约利用和环境保护。

    环境保护税方面，近年来，国家财政主管部门一直在积极推进环境保护税立法工作。开征环境保护税的基本思路是按照重在调控、正税清费、循序渐进、合理负担和利于征管等原则，通过实施费改税将现行排污费改为环境保护税，由全国人大立法后开征；主要内容是结合现行排污收费项目设置税目，包括大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等；将排放量作为主要计税依据；综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本等因素设置税率。目前，有关部门草拟了环境保护法草案，并征求了部分地区、单位意见。待进一步修改完善后，提请国务院、全国人大审议。开征环境保护税是完善环境税费制度的重要举措，有利于进一步发挥税收在环境保护中的作用，减少污染物排放和能源消耗，促进产业升级和经济发展方式转变。

    碳税方面，目前我国还没有对二氧化碳排放征收专门的税收，但消费税、资源税、车船税、车辆购置税等税种均有抑制化石燃料消耗的政策规定。今后，如确需对二氧化碳排放征税，从统一和规范税制的角度出发，应在环境保护税中增加二氧化碳税目，而不宜另行开征碳税。

    总体而言，您所提的建议已经基本得到体现。下一步，将加快推进原油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼以外其他品目资源税从价计征改革和环境保护税立法工作。

    五、关于加大财政资金对科研能源投入的建议。

    在保障我国能源安全、促进节能减排方面，科技发挥着重要的作用。中央财政一直十分注重对能源相关的科技工作的支持，通过863计划、973计划、国家科技支撑计划及自然科学家基金等国家科技计划（专项、基金等），对能源相关领域的前沿技术研究、基础研究、应用技术研究等给予大力支持。下一步，在落实好现行政策的基础上，国家财政主管部门将根据中央、国务院关于完善财政转移支付制度的决策部署，认真考虑您所提的建议，调整完善政策措施，重点转向通过税收政策等手段加以引导，充分发挥市场和地方政府作用，促进清洁能源的开发利用。

    六、关于参考垃圾电厂制定天然气电厂增值税优惠政策的建议。

    为了促进资源综合利用，支持循环经济发展，国家对以垃圾为燃料生产的自产电力或者热力实行增值税即征即退的政策。天然气虽然燃烧过程比较清洁，但其属于一次性化石能源，不属于资源综合利用产品，且我国多煤少气，天然气发电是否适合在我国大规模推广，也有待慎重研究。因此天然气发电不宜比照垃圾发电享受增值税即征即退政策。

    七、关于重点推进天然气清洁利用的建议。

    正如您提到的，天然气分布式能源作为天然气高效利用的重要方式，与传统集中式供能方式相比，具有能效高、清洁环保、安全性好、削峰填谷、经济效益好等优点。天然气分布式能源在国际上发展迅速，但我国天然气分布式能源尚处于起步阶段。为积极推动天然气分布式能源快速、健康、有序发展，2011年四部委联合下发了《关于发展天然气分布式能源的指导意见》（发改能源〔2011〕2196号）；2012年下发了《关于下达首批国家天然气分布式能源示范项目的通知》（发改能源〔2012〕1571号）；2014年，三部委联合下发了《关于印发天然气分布式能源示范项目实施细则的通知》（发改能源〔2014〕2382号），该文件简化了项目核准程序，将天然气分布式能源项目核准权限放在地方。今后随着国家配套政策的不断完善，分布式能源在我国的发展前景广阔。

    今后，我们将进一步认真研究您的意见建议，加强与各有关部门的沟通协调，及时解决清洁能源发展中出现的各类问题，完善清洁能源管理机制，推动清洁能源发电有序健康发展。

    感谢您对国家能源工作的关心。

国家能源局

2015年8月10日