国能提油气〔2018〕125号

　　关于政协十三届全国委员会第一次会议第3267号

　　（经济发展类262号）提案答复的函

　　您提出的《关于加快推进天然气产业可持续发展的提案》收悉，经商发展改革委、财政部，现答复如下：

　　天然气是一种优质、高效、清洁的低碳能源。随着我国经济社会发展，大气污染防治、“煤改气”工程的持续强力推进等因素影响，国内天然气消费快速增长，在一次能源消费结构中占比达到7.4%。同时，我们也注意到国内天然气存在资源禀赋较差，基础设施建设相对滞后，市场化改革有待进一步加强等主要问题，并持续在这些重点问题上开展了一系列有针对性的工作，以推动我国天然气产业持续健康发展，提高安全稳定供气能力。

　　一、关于加大支持天然气勘探开发的有关问题

　　一是保持页岩气、煤层气现行财政补贴水平不降低的问题。目前，中央财政对“十三五”期间页岩气、煤层气开发利用有明确的支持政策，按照企业开采利用量给予相应补贴。下一步，中央财政将密切跟踪研究我国天然气市场整体发展情况，及时拨付补贴资金，支持页岩气、煤层气开采利用。

　　二是免征页岩气、煤层气资源税的问题。我国页岩气赋存条件较差，为推动我国页岩气产业发展，有效增加天然气供应，国家已出台税收优惠政策，自2018年4月1日至2021年3月31日，对页岩气资源税减征30%。财政部表示政策到期后，将会同有关部门结合资源开采成本、企业经营等情况继续研究后续支持政策；煤层气有地下抽采和地面抽采两种方式。考虑到地下抽采煤层气是安全生产需要，山西等煤层气主产区已对其免征资源税。地面抽采是矿权资源的商业利用，具有较好收益，为体现国家对清洁低碳能源开发利用的支持，目前已实施1%资源税低税率。

　　三是减免页岩气、煤层气矿权使用费问题。就国家层面而言，从保持市场公平竞争，防止其他行业攀比及相关法律无明确授权的角度，不宜单独对天然气行业实行“减免矿权使用费”政策。根据国务院印发《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）、《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号）等文件，完善矿业权有偿占用制度，在矿权占有环节，将探矿权、采矿权使用费整合为矿业权占用费。合理确定探矿权占用费收取标准，建立累进动态调整机制，利用经济手段有效遏制“圈而不探”等行为。根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，适时调整采矿权占用费标准。因此，不宜对个别行业矿权业占用费作出减免。

　　四是对页岩气开发实行增值税先征后退的问题。增值税先征后退不属于规范的减免税方式，存在虚开发票、虚假交易等诸多问题，且对特定行业给予税收返还属于世界贸易组织（WTO）规定的可诉性补贴，容易引发贸易争端，会引起国际上对这一政策的关注和质疑。为落实税收法定原则、推进增值税立法，财政部正在研究推进深化增值税改革，清理规范相关增值税优惠政策，从而为增值税立法创造更好条件。故对页岩气、煤层气等非常规天然气开发实行增值税先征后退政策要慎重研究。

　　五是对用于致密油气勘探开发的相关进口设备、工具等免征关税和增值税的问题。我国致密油属陆相致密油，与北美海相致密油相比更复杂和特殊，已有地质理论和评价方法难以照搬应用到国内。目前，我国主要围绕技术和工程进行试验示范，尚未大规模勘探开发，如确有进口需要，可按现行政策享受优惠。同时，财政部表示将继续跟踪国内外油气产业发展动态、国产装备及材料的公关进展情况以及资源税立法、财政补贴调整等政策变化情况。届时如致密油气产业发展确有必要加大进口税收政策支持力度，再择机研究调整完善现行进口税收政策或出台致密油气勘探开发专项进口税收政策。

　　二、关于加快完善天然气储运设施布局的有关问题

　　一是关于“十三五”期间继续实行企业所得税返还的问题。近年来，审计署在对财政预算执行情况审计时多次提出，税收返还不利于预算公开透明，容易引发WTO规定的可诉性补贴贸易争端。因此，2015年底到期停止了对储气设施建设给予所得税返还政策。为保证税收政策的规范性和严肃性，不宜重新实施该政策。但天然气储气设施建设费用可作为企业经营支出，依法在所得税前扣除，从一定程度上降低企业所得税税负。

　　二是对天然气储气能力建设给予资金支持的问题。2018年4月26日，发展改革委出台了《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》（发改能源规〔2018〕637号），积极支持加快天然气储气能力建设，并安排中央预算内投资10亿元支持京津冀大气污染传输通道“2+26”城市应急储气设施建设，体现了国家对天然气储气能力建设的支持。下一步，各级供气企业和地方政府要积极落实储气调峰责任和义务，按要求完成储气能力建设，在此基础上，财政部将研究给予必要的政策支持。

　　三是对垫底气形成的增值税进项税全额退还的问题。增值税采取销项税额抵减进项税额的方式计算应纳税额，当销项税额小于进项税额时，企业出现留抵，无需纳税。从国际增值税实践看，留抵税额的处理方式主要有留抵全额退还企业和将留抵税额结转下期继续抵扣等两种处理方式。目前，考虑到地区间利益协调难，对期末留抵税额集中的地区财政收入影响大，给增值税征收管理带来较大的挑战等因素，我国采用留抵税额结转下期继续抵扣的处理方式。无论何种方式，对企业应纳增值税总额没有影响，但后一种方式确实在一定程度上存在资金占压问题。财政部表示，将结合深化增值税改革、完善增值税收入分配体制等举措，统筹研究妥善解决措施。

　　四是对垫底气利息支出给予财政出资的问题。财政部表示“十一五”“十二五”期间，中央财政对中石油等企业累计返还130亿元所得税资金，专项用于支持完成130亿立方米工作气量储备任务，但效果不甚理想，目前这一任务没有完成。下一步，我们将压实相关企业的气量储备任务，同时继续支持企业加快储气设施建设，研究垫底气支持政策。

　　五是关于加强能源走廊整体规划的问题。国家先后出台了《能源发展“十三五”规划》《石油发展“十三五”规划》《天然气发展“十三五”规划》《中长期油气管网规划》等文件，以推动能源走廊整体规划，构建布局合理、覆盖广泛、外通内畅、安全高效的现代油气管网体系。下一步，我们将会同发展改革委、自然资源部、生态环境部等有关部委做好衔接，不断完善全国能源输送通道整体布局，做好规划、用地、用海、生态环境保护等衔接和协调工作。

　　六是关于加快推进全国管网互联互通的问题。我们积极支持并全力推动全国天然气管网互联互通，明确了广东境内LNG接收站与西气东输二线联通、中卫-贵阳输气通道联络增输工程等11项重点工程作为2018年主要工作。同时，我们正开展2019年天然气基础设施互联互通工程论证和全国天然气基础设施互联互通专项研究，确保应联尽联，实现全国范围内的天然气灵活调度。

　　三、关于深化天然气价格市场化改革的有关问题

　　我们积极支持并赞成您提出的深化天然气价格市场化改革，理顺居民与非居民气价、补贴困难群体，加强输配价格监管，推进调峰价格体系建设、调动企业储气调峰积极性等政策建议。

　　党的十八大以来，我们按照“管住中间、放开两头”的总思路，不断深化油气体制改革，坚持改革与监管并重，在加快推进天然气价格市场化改革、提高气源和销售竞争性环节价格市场化程度的同时，加强自然垄断的输配价格监管，构建起从跨省长输管道到省内短途运输管道再到城镇配气管网等各个环节较为完善的价格监管制度框架。先后印发了《天然气管道运输价格管理办法（实行）》《天然气管道运输定价成本监审办法（实行）》《关于加强配气价格监管的指导意见》等系列文件，构建起天然气输配领域全环节价格监管体系。2018年5月25日，出台了理顺居民用气门站价格方案，决定理顺居民用气门站价格、完善定价机制，实现居民与非居民价格机制相衔接；推行季节性差价政策，促进削峰填谷，鼓励储气调峰；对低收入群体、北方地区农村“煤改气”家庭实施精准补贴，保障基本民生。

　　总体上看，我们已经全面建立起反映市场供求和资源稀缺程度的弹性价格机制，天然气价格由市场主导形成，其气量占国内消费总量的50%以上。天然气生产和进口企业可以充分利用弹性价格机制，根据市场供求和进口成本情况，与需求方协商确定具体门站价格。

　　感谢您对国家能源工作的关心和大力支持！

　　国家能源局

　　2018年9月8日