关于政协十二届全国委员会第四次会议第0031号

　　（资源环境类005号）提案答复的函

你们提出的关于推进煤炭高效清洁化利用的提案收悉。经商发展改革委、工业和信息化部、财政部、环保部，现答复如下：

　　煤炭是我国的主体能源和重要的工业原料，在我国一次能源生产和消费结构中长期占70%左右。2015年，我国原煤产量37.5亿吨、消费量39.6亿吨,分别占一次能源产量和消费量的72.1%、64%。我国富煤少油缺气的能源资源禀赋特点及生产力发展阶段，决定了今后相当长一段时间内，煤炭仍是我国的主体能源。煤炭资源储量相对丰富，是我国最可靠、最经济的能源资源，仍是我国经济社会发展的重要支撑。党中央、国务院高度重视煤炭行业的健康发展和煤炭资源的清洁利用，习近平总书记在中央财经领导小组第6次会议上，深刻阐述了推动能源生产和消费 “四个革命、一个合作”的能源战略，李克强总理在新一届国家能源委员会首次会议上，提出“节约、清洁、安全”的能源方针和“节能优先、绿色低碳、立足国内、创新驱动”的能源发展原则，为能源工业也为煤炭工业科学发展指明了方向。推进煤炭的清洁高效开发利用，是实现能源生产和消费革命的必由之路。

　　一、关于大力推进集约高效能源消费方式和推进煤炭清洁高效利用，倡导煤炭按商品煤计量、按热值计价，节约优先，实现煤炭企业由生产销售原煤向销售商品煤、洁净煤转变的问题

　　（一）关于大力推进集约高效能源消费方式和煤炭清洁高效利用的问题

　　为推进集约高效能源消费方式，国务院发布《能源发展战略行动计划》（2014-2020年）提出，积极发展天然气、核电、可再生能源等清洁能源，降低煤炭消费比重，推动能源结构持续优化。我们坚持发展非化石能源与化石能源高效清洁利用并举，逐步降低煤炭消费比重，推进煤炭清洁高效开发利用。制定发布了《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》，压减无污染物治理设施的分散或直接燃煤，降低煤炭消费比重。2015年，煤炭消费比重降至64%，下降1.6个百分点，到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右，全国煤炭消费比重降至62%以内。

　　国家制定的《能源发展“十二五”规划》、《煤炭工业发展“十二五”规划》和《煤炭深加工示范项目规划》，均明确提出要大力发展洁净煤技术，稳步推进煤炭深加工示范项目建设，促进资源高效清洁利用。为深入贯彻落实上述三个规划，推动煤炭生产利用方式变革，我们印发了《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》（国能煤炭〔2014〕571号）和《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》（国能煤炭〔2015〕141号），明确了围绕科学调控煤炭生产总量和布局、发展清洁高效燃煤发电、提高燃煤工业炉窑技术水平和煤炭加工转化水平、开展煤炭分质分级梯级利用、减少煤炭分散燃烧和污染物排放等加快发展煤炭清洁高效利用各阶段的发展目标和任务，积极推进煤炭发展方式转变，提高煤炭加工转换能力和利用效率，实现煤炭安全、清洁、高效、低碳发展。近年来，国家能源局会同相关部门在推动煤炭清洁高效利用方面具体开展了如下工作。

　　一是推进清洁高效燃煤发电。严格火电项目建设要求。“十二五”前四年，共核准大型、高效、环保火电机组约1.7亿千瓦（其中热电联产机组4236万千瓦），结构不断优化，煤耗逐渐降低。对于新建燃煤机组，全部要求落实环境影响评价、土地利用、节能评估等工作，安装静电除尘、脱硫、脱硝装置，确保各项排放指标满足国家环保要求；抓好现役煤电机组改造。2012年，国家发改委、国家能源局、财政部联合印发《关于开展燃煤电厂综合升级改造工作的通知》（发改厅〔2012〕1662号），全面启动在役电站升级改造工作，支持采用成熟可靠、经济适用的燃煤发电技术对煤电机组实施技术升级改造，提高机组能效水平。推进环保设施改造升级。督促燃煤电厂按照最新环保标准要求，推进环保设施改造升级，满足最新环保标准。会同国家发改委、环境保护部制定印发《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》。推行更严格能效环保标准，加快燃煤发电升级与改造，努力实现供电煤耗、污染排放、煤炭占能源消费比重“三降低”和安全运行质量、技术装备水平、电煤占煤炭消费比重“三提高”，打造高效清洁可持续发展的煤电产业“升级版”。开展燃煤机组环保与节能改造示范。印发《关于下达2014年煤电机组环保改造示范项目的通知》（国能综电力〔2014〕518号），在大气污染防治重点区域选取13台、881万千瓦在役煤电机组作为环保改造示范项目，改造后实现大气污染物排放达到燃气轮机排放标准。印发《关于下达2014年煤电机组节能减排升级与改造示范项目的通知》（国能综电力〔2014〕787号），选取11台、694万千瓦机组作为节能改造示范项目；持续推进淘汰落后产能。2015年，环保部、国家发展改革委、国家能源局印发了《关于印发<全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案>的通知》（环法〔2015〕164号），要求东部30万千瓦及以上公用燃煤发电机组、10万千瓦及以上自备燃煤发电机组在2017年底前完场超低排放改造；中部30万千瓦及以上燃煤发电机组在2018年前基本完成，西部地区在2020年底前完成；力争2020年底完成改造5.89亿千瓦。截止2016年3月，全国已完成超低排放改造机组装机达2亿千瓦，占燃煤发电机组总装机的22%。“十二五”以来，共淘汰落后火电机组2380万千瓦，大型高效环保机组比例不断提高。超（超）临界发电基本实现国产化，技术达到国际先进水平。浙江嘉兴电厂等一批电厂发电机组氮氧化物、二氧化硫及烟尘排放均优于燃气电厂排放限值。

　　二是煤制油等现代煤化工技术不断发展。国内煤制油、煤制气产业经过“十一五”、“十二五”期间首批示范项目的建设，验证了自主技术的可行性，积累了一定的经验。截至目前，已核准项目9个（煤制气4个，151亿方/年；煤制油5个，640万吨/年）。其中已部分投产煤制气项目（3个，27亿方/年），已投产煤制油项目3个（140万吨/年）。启动前期工作项目12个（煤制气8个，722亿方/年；煤制油4个，680万吨/年）。神华108万吨煤制油直接液化项目全年连续稳定运行，生产油品约96万吨。大唐克旗和新疆庆华煤制气一期各13.5亿立方米/年基本连续稳定运行并进入输气管道，正在提高负荷。2014年7月国家能源局印发了《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》（国能科技〔2014〕339号）。并在“十三五”期间科学有序推进煤炭深加工升级示范工程，总结已建示范项目经验问题、评估行业发展条件和环境的基础上，统筹规划、科学定位、合理布局、严格准入，重点围绕提高能效、降低资源消耗和污染物排放、加强系统优化集成等开展煤炭深加工升级示范，突破关键技术装备瓶颈，破解体制机制难题。

　　三是加强工业窑炉、锅炉等节能环保改造工作。工业信息化部、财政部联合印发了《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》，国家发展改革委、工业信息化部等部门研究制定了《燃煤锅炉节能环保综合提升工程》及《重大节能技术与装备产业化工程实施方案》。主要针对工业锅炉、焦化、煤化工、工业窑炉等四个工业用煤重点领域，依托煤炭消耗量大的城市，开展辖区内相关企业实施节能、清洁生产技术改造专项行动，提升区域煤炭清洁高效利用水平，实现控煤、减煤，促进区域环境质量改善。

　　下一步，会同国家有关部门继续组织开展煤炭清洁高效利用发展规划，研究制定有利于煤炭清洁高效利用有关重大问题。积极推进煤炭清洁高效利用工作，提高煤炭绿色开发和清洁高效利用水平，建立健全煤炭全产业链清洁高效利用的政策、技术等相关配套政策体系。

　　（二）关于倡导煤炭按商品煤计量、按热值计价，节约优先，实现煤炭企业由生产销售原煤向销售商品煤、洁净煤转变的问题

　　国务院发布的《大气污染防治计划》明确提出了加快调整能源结构，增加清洁能源供应，控制煤炭消费总量等措施。《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条规定“国家推行煤炭洗选加工，降低煤的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的开采。新建的所采煤炭属于高硫分、高灰分的煤矿，必须建设配套的煤炭洗选设施，使煤炭中的含硫分、含灰分达到规定的标准。禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭。” 同时，国务院出台的《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号），也明确提出了禁止高灰分、高硫分劣质煤炭的生产、使用和进口。要求科学调控煤炭总量，引导煤炭企业加强市场供需分析，优化生产布局，科学确定采掘关系，依法有序组织生产，严禁私采乱挖和超层越界开采，维护煤炭市场供需平衡。

　　为提高终端用煤质量，推进煤炭高效清洁利用，促进环境空气质量改善，按照《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）和《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号）文件精神，我们组织研究制定了《商品煤质量管理暂行办法》（以下简称《办法》）。并于2014年9月3日以国家发展改革委、环境保护部、商务部、海关总署、质检总局、国家能源局等六部门令印发，该《办法》主要明确了制定的依据、适用范围以及管理主体的确认；对商品煤和远距离运输（运距超过600公里）的商品煤分别提出了质量要求，商品煤应符合规定的灰分、硫分及汞、砷、磷、氯、氟等有毒有害元素指标，远距离运输的商品煤相比灰分、硫分应更低，且发热量要在一定限值以上；监督管理、法律责任和附则，主要对煤炭质量监督检查责任主体、有关质量监督部门管理方式、处罚及解释等进行了规定。并对京津冀、长三角、珠三角重点地区提出了更严格的限制，要求生产、销售和进口的煤炭进行标识，承运企业对商品煤“分质装车、分质堆存”等。组织中国煤炭工业协会等单位发布了《商品煤质量评价与控制技术指南》国家标准。加强商品煤质量跟踪监测，抑制不合标准的劣质煤炭的使用和进口。下一步继续配合有关部门，完善商品煤质量标准体系，规范煤炭流通体制，健全商品煤质量监管体系。提高煤炭质量和利用效率，促进煤炭清洁高效利用，降低对大气环境污染。

　　关于“推进商品煤按发热量计价”的建议想法是好的，但按照商品煤计算煤炭产量，涉及我国工业产品统计原则的调整。目前我国的工业产品产量，既包括企业销售的产品数量，也包括企业自用的产品数量。比如，附属有煤炭洗选厂的煤炭生产企业，其原煤产量既包括企业销售的原煤，也包括本企业用于洗选的原煤。如果改为商品煤产量，企业煤炭产量即为企业用于销售的原煤和洗煤产量之和。但是我国的煤炭洗选生产活动不都附属在煤炭生产企业，在煤炭生产企业已经统计过一次原煤产量，一部分会流入独立核算的具有煤炭洗选能力的非原煤生产法人企业用于洗选的原煤，将这些企业经过洗选的煤炭再计入煤炭产量，统计上就会造成重复计算。所以将企业“煤炭产品统计”改为“商品煤统计”以后，煤炭产量的统计调查将很困难。关于发热量计价，目前动力用煤基本以热值计价，其他用煤热值也是计价重要指标。对此，我们将会同有关部门积极开展相关研究，完善以发热量计价的办法，积极引导企业供应和购买商品煤。

　　二、关于加大支持洁净煤产业发展力度、煤炭清洁高效利用技术研究及示范工程建设的问题

　　（一）支持煤炭清洁利用的税收优惠方面，国家也已出台了一系列煤炭清洁高效转化等相关税收优惠政策，符合条件的煤炭清洁化利用技术企业，可以享受相关税收优惠政策。一是在企业所得税方面，对企业研发实施加计扣除优惠，即对企业研发费用在税前据实扣除基础上，允许再加计扣除50%，自2016年起进一步放宽了适用加计扣除政策的研发活动范围，并扩大了研发费用口径，同时简化了审核管理。对高新技术企业实行15%的所得税低税率优惠，自2016年放宽了对中小企业的认定条件，并扩大了高新技术领域范围。二是在增值税方面，对纳税人提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务项目的，可以免征增值税。符合条件的煤炭清洁高效利用技术研发、燃煤电厂和煤化工等企业均可依法享受上述优惠政策。

　　（二）支持煤炭清洁高效利用技术研发及示范工程建设。中央财政一直十分重视对煤炭清洁高效利用技术的研发、推广和应用，通过“973”计划、“863”计划、科技支撑计划、国家自然科学基金等各类国家科技计划（基金）支持相关科研工作，通过基本运行经费、基本科研业务费、国家（重点）实验室专项经费、中央级科学事业单位修缮购置专项资金等加大对相关中央级科研院所（基地）稳定支持力度，支持其改善科研基础条件，自主开展研究等；启动实施国家科技成果转化引导基金，综合运用设立创业投资子项基金、银行贷款风险补偿等方式，吸引社会资金、金融资本引入创新领域，支持各领域科技成果转移转化。工信部、财政部、科技部印发了《重点行业节能减排先进适用技术目录》、《技术指南》、《技术案例》其中涉及煤炭清洁高效利用技术69项，提高了煤炭清洁高效利用水平。印发了先进煤气化、干息焦、炼焦调湿等5项重大煤炭清洁高效利用技术推广实施方案，印发了六批《节能机电设备（产品）推荐目录》和四批《“能效之星”产品目录》，重点推广了54项节能环保锅炉，并组织地方实施了煤粉锅炉、解耦燃烧锅炉试点示范，利用中央财政清洁生产专项资金，支持了10项涉及焦化、煤化工、工业窑炉等煤炭清洁高效利用技术改造项目建设，实现了一批关键性技术产业化突破。下一步，我们将按照中央财政科研项目和资金管理改革的有关要求，进一步加强不同部门和不同计划间的统筹协调。加大对煤炭清洁高效利用相关领域所需的基础研究、关键共性技术的支持力度；加大对科技人才和创新团队的支持力度，鼓励企业充分发挥在技术创新中的主体作用，促进产学研用的紧密结合。其中“十三五”期间，国家已将煤炭清洁高效利用和新型节能技术纳入国家重点研发计划，重点部署了煤炭高效发电、煤炭清洁转化、燃煤污染控制、二氧化碳捕集利用与封存技术（CCUS）、工业余能回收利用、工业流程及装备节能、数据中心及公共机构节能7个创新链（技术方向）部署了23个重点研究任务，积极支持煤炭清洁高效利用相关项目的技术、装备研发、标准制定和推广力度。针对煤炭清洁高效利用关键共性瓶颈技术，积极协调引进国外先进技术，加快相关技术的消化吸收再创新，推动煤炭清洁高效利用技术商业化和产业化。

　　（三）支持煤炭清洁化项目和产业发展方面，一是推进大气污染防治工作，引导地方加大投入，从2012年起中央财政通过排污费安排资金对大气污染防治重点城市实施燃煤锅炉烟尘治理改造等给予补助；专项资金采取切块下达的方式。地方可统筹用于煤炭清洁利用等大气污染防治工作。二是从2009年起，中央财政安排清洁生产专项资金支持有关行业清洁生产技术示范，其中包括煤炭等重点行业，对突破煤炭清洁生产技术瓶颈、加快产业化应用等起到重要作用。三是近年来中央财政通过节能减排补助专项资金，支持实施了节能减排财政政策城市综合示范，对示范城市开展包括煤炭清洁利用在内的节能减排工作给予综合奖励。

　　三、关于强化煤炭清洁高效利用标准执行力度；改革环保执法体制，加强环境保护的垂直监督，严格执法，强化中央环境保护部门对相关部门和区域的统筹协调，有效治理区域间污染的问题

　　（一）关于强化煤炭清洁高效利用标准执行力度的问题

　　国家积极开展煤炭清洁高效利用标准研究和制定工作，强化标准约束，加大落后设备淘汰力度，国家标准委员会启动了“百项能效标准工程”，制定并发布了工业锅炉能效强制性国家标准；依据能效标准，编制并发布了4批《高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录》，将达不到能效标准限定值的落后设备列入目录，其中高耗能落后工业锅炉58项，并明确企业停止生产和使用以上设备；印发年度《工业节能监察计划》，组织节能监察机构对用能单位执行能耗标准、使用高耗能落后燃煤工业锅炉等情况进行监察，督促不符合法律、法规和标准要求的企业采取整改措施。下一步将进一步发挥标准的引领和倒逼作用，加快制定焦化、工业炉窑、煤化工、工业锅炉等领域煤炭清洁高效利用技术标准和规范，制定和完善相关产品的能耗限额标准，继续发布节能设备推荐目录和高耗能落后设备淘汰目录，组织地方节能监察机构依据能耗限额标准和高耗能落后设备淘汰目录，加强节能监督检查。

　　（二）关于加强环境保护的垂直监督，严格执法，强化中央环境保护部门对相关部门和区域的统筹协调，有效治理区域间污染的问题

　　按照十八届五中全会提出的“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”、“探索建立跨地区环保机构”等改革要求和部门任务分工，环保部正会同有关部门编制省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革指导意见和跨地区环保机构试点方案。下一步，我们将强化环境保护的统筹协调和监督管理工作。

　　四、关于健全市场减排机制，提高减排效率等问题

　　（一）关于提高燃煤污染物排放收费标准，加大排污收费力度的问题

　　提高排污费征收标准是促进企业治污减排的重要手段。2014年，国家发展改革委、财政部、环保部联合印发了《关于调整 征收标准等有关问题的通知》（发改价格﹝2014﹞2008号），要求各省（市、区）调整四项主要污染物排污费征收标准和差别化收费政策。随后，环保部印发了《关于执行调整排污费征收标准政策的有关具体问题的通知》（环办﹝2015﹞10号），对调整排污费征收标准等问题作了具体规定。要求各地在2015年6月底前，将废气中主要污染物二氧化硫和氮氧化物排污费征收标准调整至不低于每污染当量1.2元，污水中主要污染物排污费征收标准调整至不低于每污染当量1.4元，鼓励污染重点防治区域及经济发达地区，按高于上述标准调整排污费征收标准；实行差别收费政策，对污染物放量和浓度超过国家或地方限定值的，加征排污费；各地要结合行业特点，采取有效措施，加强对企业排放污染物种类、数量的检测，切实提高排污费收缴率。截止目前，全国31省（市、区）和新疆生产建设兵团均已按照要求出台调整排污费征收标准及差别化收费政策，并已执行调整后排污费征收标准。有4个省（市）调整后的收费标准高于国家规定标准，其中北京高出国家标准6-8倍、天津高出4-6倍、河北高出2倍、上海高出2-3倍；浙江、河南、宁夏全面提高了废水废气的各项污染物排污费征收标准；天津、黑龙江、湖北、广西初四项主要污染物及五项重金属外，还提高了部分其他污染物的排放费征收标准。今年，环保部还将组织开展钢铁、煤炭行业排污费征收专项稽查工作，督促地方各级环境监察机构重新梳理、核算辖区内钢铁、煤炭企业排放污染物种类、数量，切实提高排污费收缴率，促进企业尽可能减少污染物排放。

　　（二）关于将燃煤污染物治理成本通过价格传导机制分摊入电价的问题

　　为了利用价格杠杆促进燃煤电厂按照相关要求配套脱硫、脱硝、除尘等环保设施，并将燃煤污染物治理成本通过价格传导机制分摊入电价，国家发展改革委在2004年出台脱硫电价加价政策基础上，2011-2013年又陆续出台脱销电价和除尘电价加价政策。目前燃煤发电机组上网电价中，享受的环保电价加价为每千瓦时2.7分钱，其中，脱硫电价1.5分钱，脱销电价1分钱，除尘电价0.2分钱。此外，为鼓励燃煤发电企业超低排放改造，近期又出台了超低排放环保电价政策，老机组改造每千瓦时加价1分钱，新机组建设每千瓦时加价0.5分钱。

　　（三）关于在全国范围内推广二氧化硫等领域排放权交易制度的问题

　　排污权有偿使用和交易制度是我国环境资源领域一项重大的、基础性的制度改革和机制改革，是运用市场手段盘活总量指标、优化经济发展、促进企业珍惜环境资源、激励企业深度减排有效机制。环境保护部自2008年以来，先后在江苏、浙江、天津等11个省份开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点工作，广东、辽宁、安徽等地也积极开展试点研究工作。目前，排污权有偿使用和交易金额累计达到74亿元。为推进下一阶段工作，印发了《国家排污权有偿使用和交易试点地区政策实施情况阶段性评估技术指南》（环办总量﹝2016﹞5号），要求每年对试点省份从政策文件制定、有偿使用和交易推进、能力建设、专项资金使用、政策创新等五个方面进行评估。我们将进一步深化试点工作，探索规律，总结经验，更好服务于环境保护工作和优化经济发展。

　　下一步，我局将在落实好现行政策基础上，充分考虑你们的建议，积极会同有关部门健全完善相关制度、政策和措施。

　　感谢你们对国家能源工作的关心和支持。

　　国家能源局

　　2016年9月9日