关于政协十二届全国委员会第三次会议第1795号

　　（经济发展类110号）提案答复的函

　　你们提出的关于调控煤炭总量、优化产业结构的提案收悉，我局高度重视，认真研究，并商国资委、安全监管总局，现答复如下：

　　一、关于合理确定开发规模、有效控制产能

　　煤炭是我国的基础能源和重要工业原料，为保障供应稳定安全，国家通过规划对煤炭总量、建设布局等进行调控。2012年发布的《煤炭工业发展“十二五”规划》，根据国民经济发展对能源的需求，综合煤炭资源赋存条件、发展基础等因素，提出了“十二五”煤炭工业发展目标、建设规模、建设布局等。在此基础上，通过制定规划年度实施方案，科学规划煤炭产能、合理控制建设节奏。2012年以来，煤炭供大于求矛盾日益突出。为此，国家能源局进一步优化建设布局、控制建设节奏，细化了“十二五”规划关于 “控制东部、稳定中部、发展西部”的建设布局要求，提出东部地区原则上不再新建煤矿项目；中部及东北地区按照“退一建一”模式，适度建设资源枯竭煤矿生产接续项目；西部地区重点围绕大型煤电基地和现代煤化工项目用煤需要，在充分利用现有煤矿生产能力的前提下，严格依照规划新建煤矿项目。目前，国家能源局正在编制煤炭工业发展“十三五”规划。为做好规划编制工作，我们开展了煤炭需求预测、煤炭矿区生产开发现状研究、大型煤炭基地开发潜力研究等重大课题研究工作。下一步，将结合课题研究成果，统筹考虑煤炭资源赋存条件、市场区位、水资源承载力和生态环境容量等因素，按照确保能源安全供应、转变发展方式、调整优化能源结构、控制能源消费过快增长的总体要求，科学规划“十三五”煤炭总量和布局，合理确定大型煤炭基地、大型煤炭矿区的开发规模，进一步发挥规划引领约束作用。

　　安全监管总局结合安全生产监管职能，积极采取一系列减少煤炭总量的政策措施。一是责令不安全矿井停产。对于存在重大事故隐患的矿井，一律责令停产整顿；对于已经停产的，严格监督、严格验收。二是引导严重亏损矿井有计划停产。对经测算难以继续维持正常生产的矿井，督促其采取停产措施。三是打击超能力生产行为。公告超能力生产煤矿名单，发挥部门联合惩戒作用，营造公平的市场秩序。四是核减不安全产能。重新核定煤与瓦斯突出、冲击地压等灾害严重的的矿井生产能力，核减没有安全保障的矿井生产能力。五是推进煤矿节假日和周末停产制度。配合有关部门推行国家法定节假日矿井停产、职工休息；引导煤矿企业周末停产休息或取消“零点班”。

　　二、关于严格煤矿准入标准

　　根据我国不同地区煤炭资源赋存条件差异化情况，《煤炭产业政策》对各地新建、改扩建矿井最小规模作出了明确规定，是煤炭建设项目准入的基本要求。2013年，国务院办公厅先后印发了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）、《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号），要求停止核准新建低于30万吨/年的煤矿、低于90万吨/年的煤与瓦斯突出矿井；现有煤与瓦斯突出、冲击地压等灾害严重的生产矿井，原则上不再扩大生产能力。2014年，国家能源局印发了《关于调控煤炭总量优化产业布局的指导意见》（国能煤炭〔2014〕454号），进一步重申各地不得核准新建30万吨/年以下煤矿、90万吨/年以下煤与瓦斯突出矿井；要求煤矿改扩建、技术改造项目规模不得低于《煤炭产业政策》规定的最低规模。下一步，我们将继续严格执行《煤炭产业政策》、国务院文件等对矿井最低建设规模的要求，并督促各地严格落实。你们提出的停止核准90万吨/年以下冲击地压、水文地质条件极复杂等地质灾害严重煤矿，适度提高山西、内蒙古等地新建煤矿准入标准的建议，我们将在今后的政策措施研究中予以统筹考虑。

　　三、关于完善煤炭落后产能标准、加快淘汰落后产能

　　淘汰煤炭落后产能是优化煤炭产业结构的重要手段，是控制煤炭总量的重要举措，对转变煤炭发展方式、提高煤炭生产力水平具有重要意义。2010年，国务院印发《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号），对包括煤炭行业在内的淘汰落后产能工作作出全面部署。2013年，国办发〔2013〕99号、104号文均要求逐步淘汰9万吨/年及以下煤矿，重点关闭不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭煤与瓦斯突出等灾害隐患严重的煤矿。2014年，国家安全监管总局、财政部、国土资源部、能源局等十二部门联合印发了《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号），进一步引导督促9万吨/年及以下煤矿淘汰退出。今年3月，国家能源局印发《关于做好2015年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》（国能煤炭〔2015〕95号），提出支持具备条件的地区淘汰30万吨/年以下煤矿。

　　同时，为引导地方加快淘汰落后产能工作，财政部、国家能源局、国家煤矿安监局联合印发了《关于支持煤炭行业淘汰落后产能的通知》（财建〔2012〕818号），在“十二五”期间安排奖励资金支持煤炭行业淘汰落后产能工作。2011-2014年，中央财政共安排奖励资金42.44亿元。在各方面的共同努力下，“十二五”前四年，全国共淘汰落后煤矿5866处、产能4.79亿吨/年，其中关闭煤矿3309处、产能2.36亿吨，改造升级、兼并重组煤矿2557处、产能2.43亿吨/年，提前完成了“十二五”期间煤炭行业淘汰落后产能任务。2015年计划再淘汰落后煤矿1254处、产能7779万吨/年，其中关闭煤矿1052处，产能6391万吨/年。

　　目前，国家能源局正在结合煤炭工业发展“十三五”规划编制工作，开展煤炭行业落后产能标准及政策措施课题研究。下一步，我们将强化标准规范对落后产能的约束作用，通过政策导向和标准约束，加快淘汰落后产能。

　　四、关于落实产能登记公告、制止违法违规建设生产

　　为引导煤炭供需恢复平衡，促进煤炭经济平稳运行，国家能源局会同有关部门在遏制煤矿超能力生产、规范煤炭建设秩序方面积极开展工作，缓解供大于求矛盾，推动行业平稳健康发展。

　　一是建立煤矿产能登记公告制度。2013年底，按照国办发〔2013〕104号要求，国家能源局印发了《关于建立煤矿生产能力登记和公告制度的通知》（国能煤炭〔2013〕476号），明确了煤矿产能登记公告制度的基本要求；此后，印发了《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》（发改电〔2014〕226号）、《关于进一步做好煤矿生产能力登记公告工作的通知》（发改电〔2014〕284号）等文件，指导各地完善工作机制。截至目前，国家能源局已先后两次对全国煤矿生产能力及变化情况进行了公告，形成了每半年公告一次的常态化工作机制。

　　二是严格治理煤矿超能力生产行为。2014年组织全国生产煤矿签订《按照登记生产能力组织生产的承诺书》，督促各地明确监督执法部门、设立举报电话，发挥社会监督作用。今年3月，约谈2014年存在超能力生产行为的地方政府、相关部门以及有关企业负责人，督促各地、各部门及有关企业落实禁止超能力生产的要求。4月，会同煤监局印发了《严格治理煤矿超能力生产的通知》（国能煤炭〔2015〕120号），组织各地开展治理超能力生产专项活动，进一步加大监督检查力度。

　　三是制止未批先建等违法违规建设行为。2014年，在对全国建设煤矿进行调查摸底的基础上，组织国家能源局有关派出机构及省级发展改革委、煤炭行业管理部门，对违法违规建设煤矿进行专项监管，对未经核准擅自开工建设的煤矿，责令项目单位停止建设。今年6月，联合有关部门对重点省（区）违法违规煤矿开展全面核查，进一步巩固治理成果。目前，我们正在研究违法违规建设煤矿分类处理意见，对未经核准擅自开工的建设煤矿，在落实好停产停工措施的前提下，按照分类施策的原则妥善处理。对已列入国家煤炭工业发展规划（含已经同意开展项目前期工作）的煤矿项目，根据所在省（区）或所在企业集团主动压减产能情况、配套煤电煤化工项目建设情况，有序补办核准手续。

　　五、关于改进行业管理和国资监管考核体系的建议

　　关于改进行业管理。十八大以来，按照中央深化行政审批制度改革、推动政府职能转变的总体要求，我们加快转变职能和简政放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，着力减少行政审批事项、简化行政审批流程，为企业发展营造良好的市场环境。一是取消下放审批权限。取消了煤炭企业发展建设规划和专项发展建设规划审批，下放了国家规划矿区内新增年生产能力120万吨以下煤炭开发项目审批权限。二是推进阳光审批和政府信息公开，制定发布了煤炭开发项目审批工作规则、办事指南，明确审批范围、内容、条件、申报程序和办理时限，所有核准申请均通过政务大厅统一接收，公开受理情况、办理过程、审批结果等。三是放管结合强化事中事后监管。建立健全“规划、政策、规则、监管”四位一体的监督管理新机制。开展煤炭建设项目监管专项培训，提高事中事后监管的针对性、有效性。四是优化行业发展环境。配合财政部门加快清理相关涉煤收费基金，推动煤炭资源税费改革；推动完善国有煤矿退出机制，为煤矿退出提供政策支持。五是加强部门联动形成工作合力。加强与财政、国土、环保、安全监管等部门的协调配合，在推动行业脱困、制止违法违规建设生产等方面形成工作合力，提高工作实效。下一步，我们将继续改进行业管理，制定权力责任清单，规范权力运行；持续开展煤炭建设生产领域专项检查，规范煤炭建设生产秩序；完善煤矿退出等政策措施，服务煤炭企业发展；做好《煤炭法》等法律法规修编工作，为煤炭行业管理提供法律保障。

　　关于改进国资监管考核体系。2012年以来，煤炭供大于求矛盾日益突出，煤炭价格大幅下跌，国资委监管的中央煤炭企业生产经营遇到极大困难。2013年，《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号）印发后，国资委认真贯彻落实有关政策措施，密切关注煤炭市场变化情况，充分发挥中央企业负责人经营业绩考核的激励约束作用，引导企业健康可持续发展。一是强化价值创造导向，下调规模类指标权重，以管控投资和提质增效为重点加大经济增加值考核力度，加强成本费用类指标考核，取消主营业务收入平均增长率指标，引导企业提升发展质量，避免一味追求扩大规模。二是遵循市场规律，鼓励企业加快清理低效无效资产，严控向产能过剩行业投资，加快淘汰落后产能，企业因结构调整、清理低效无效资产及淘汰落后产能对当期业绩造成巨大影响的，在业绩考核中予以实事求是考虑。三是督促鼓励企业带头执行国家有关政策，企业因减产限产等因素而使当期业绩受到巨大影响的，在业绩考核中予以适当考虑。四是督促企业依法合规组织生产，加强安全生产和节能环保工作，对企业发生生产安全责任事故、环保责任事件的，加大业绩考核处罚力度。下一步，国资委还将紧密跟踪企业经济运行情况，不断完善经营业绩考核办法，进一步增强业绩考核的引领性、科学性、导向性、针对性和有效性，督促中央企业落实煤炭行业脱困有关工作部署，尽快实现平稳健康发展。

　　感谢你们对国家能源工作的关心和理解，希望今后能得到你们更多的支持和指导。

　　国家能源局

　　2015年9月8日