对十二届全国人大三次会议第4225号建议的答复

    您提出的关于制定煤炭市场准入标准促进煤炭清洁高效利用的建议收悉。我局高度重视，认真研究，经商国家发展改革委、财政部，现答复如下：

　　煤炭是我国的主体能源和重要的工业原料，在我国一次能源生产和消费结构中长期占70%左右。2014年，我国原煤产量38.7亿吨、消费量41.3亿吨,分别占一次能源产量和消费量的73.1%、66%。我国煤炭资源储量相对丰富，截至2012年末，全国已探明煤炭资源储量1.42万亿吨，占一次能源资源总量的94%。我国富煤少油缺气的能源资源禀赋特点及生产力发展阶段，决定了今后相当长一段时间内，煤炭仍将是我国的主体能源。根据《国务院办公厅关于印发能源发展战略行动计划（2014-2020年）的通知》（国办发〔2014〕31号），到2020年，我国能源消费总量将控制在48亿吨标准煤，煤炭消费量控制在42亿吨左右，煤炭消费比重控制在62%以内。因此，在相当长时间内，煤炭仍是支撑我国能源消费需求的主体。

　　煤炭工业快速发展的同时，仍面临着煤炭生产和消费方式粗放、生态环境约束不断强化等矛盾和问题。加强商品煤质量的管理，是有效提高燃煤发电和燃煤工业锅炉的煤炭利用效率，降低污染物排放的重要途径，是现阶段解决我国煤炭消费方式粗放、能效低、排放大等问题的必然选择，也是实现我国节能减排目标的迫切需要。

　　一、关于制定煤炭市场准入标准，从煤炭流通、消费源头等杜绝劣质煤流入市场的问题

　　国务院发布的《大气污染防治计划》明确提出了加快调整能源结构，增加清洁能源供应，控制煤炭消费总量等措施。《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条规定“国家推行煤炭洗选加工，降低煤的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的开采。新建的所采煤炭属于高硫分、高灰分的煤矿，必须建设配套的煤炭洗选设施，使煤炭中的含硫分、含灰分达到规定的标准。禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭”。同时，《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号），也明确提出了禁止高灰分、高硫分劣质煤炭的生产、使用和进口。要求科学调控煤炭总量，引导煤炭企业加强市场供需分析，优化生产布局，科学确定采掘关系，依法有序组织生产，严禁私采乱挖和超层越界开采，维护煤炭市场供需平衡。

　　为提高终端用煤质量，推进煤炭高效清洁利用，促进环境空气质量改善，按照《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号）和《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号）文件精神，我们组织研究制定了《商品煤质量管理暂行办法》（以下简称《办法》）。并于2014年9月3日以国家发展改革委、环境保护部、商务部、海关总署、质检总局、国家能源局等六部门令印发，该《办法》主要明确了制定的依据、适用范围以及管理主体；对商品煤和远距离运输（运距超过600公里）的商品煤分别提出了质量要求，商品煤应符合规定的灰分、硫分及汞、砷、磷、氯、氟等有毒有害元素指标，远距离运输的商品煤灰分、硫分应更低，且发热量要在一定限值以上；监督管理、法律责任和附则，主要对煤炭质量监督检查责任主体、有关质量监督部门管理方式、处罚及解释等进行了规定。并对京津冀、长三角、珠三角重点地区提出了更严格的限制，要求生产、销售和进口的煤炭进行标识，承运企业对商品煤“分质装车、分质堆存”等。组织中国煤炭工业协会等单位研究制定了《商品煤质量评价与控制技术指南》国家标准。加强商品煤质量跟踪监测，抑制不合标准的劣质煤炭的使用和进口。下一步我们将继续配合有关部门，完善商品煤质量标准体系，加大商品煤质量检查处罚力度，规范煤炭流通体制，健全商品煤质量监管体系，从煤炭流通、消费源头等杜绝劣质煤流入市场，提高煤炭质量和利用效率，促进煤炭清洁高效利用，降低对大气环境污染。

　　二、关于以环境约束导致煤炭企业转型升级，鼓励煤炭企业创新发展等方面问题

　　煤炭工业在快速发展的同时，资源、安全、环境等问题依然严峻。推进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用，转变煤炭工业发展方式，推动能源生产和消费方式变革，是促进煤炭资源开发、生态环境保护、区域经济社会协调发展的重要途径，是构建现代煤炭工业体系的必由之路，是改善民生和建设生态文明的必然要求。

　　2008年，国家能源局成立以来，高度重视煤炭清洁高效利用，《煤炭工业发展“十二五”规划》中明确提出要大力发展洁净煤技术，稳步推进煤炭深加工示范项目建设，促进资源高效清洁利用；推进瓦斯抽采利用，促进煤层气产业化发展；发展循环经济，保护矿区生态环境。《能源发展“十二五”规划》也明确提出了相关发展思路和任务。按照《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》（国家发展改革委令第14号），国家能源局在煤炭矿区总体规划审批过程中，要求明确煤炭洗选加工、资源综合利用等内容，加强对煤炭生产、利用等环节的要求。2012年，国家发展改革委和国家能源局组织编制了《煤炭深加工示范项目规划》，根据我国煤炭资源储量、品种、水资源量、生态环境、交通运输、工业基础等综合条件，结合全国主体功能区规划、国家煤炭工业发展“十二五”规划以及十四个大型煤炭基地布局，坚持以发展煤基循环经济产业为载体，支持煤电一体化、煤焦化一体化发展，促进煤炭由燃料向原料与燃料并举转变，推动煤炭生产利用方式变革。我们先后印发了《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》（国能煤炭〔2014〕571号）和《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》（国能煤炭〔2015〕141号）。明确了围绕科学调控煤炭生产总量和布局、发展清洁高效燃煤发电、提高燃煤工业炉窑技术水平和煤炭加工转化水平、开展煤炭分质分级梯级利用、减少煤炭分散燃烧和污染物排放等加快发展煤炭清洁高效利用各阶段的发展目标和任务。

　　近年来，我们在推进煤炭清洁高效利用方面开展了大量工作，取得了明显成效，主要工作有：一是控制煤炭生产和消费总量。煤炭工业发展“十一五”、“十二五”规划均对煤炭年产量提出了目标要求，并分解落实到各地。发布《调控煤炭总量优化产业布局的指导意见》，实施煤炭生产能力登记公告和承诺制度，对建设项目进行专项监管和督查，查处煤矿违法违规建设行为。会同发展改革委等有关部门制定发布《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》，压减无污染物治理设施的分散或直接燃煤，降低煤炭消费比重。2014年，煤炭消费比重降至66%，下降1.2个百分点。一是通过《煤炭工业发展“十二五”规划》和年度实施方案，引导煤炭企业提高煤炭洗选比例。要求大中型煤矿要配套建设选煤厂，鼓励在小型煤矿集中矿区建设群矿选煤厂。2014年原煤入选率为62.5%，同比增长3个百分点。二是促进煤炭清洁转化。煤制油、煤制气是煤炭转化的重要方向。国内煤制油、煤制气产业经过“十一五”、“十二五”期间首批示范项目的建设，验证了自主技术的可行性，积累了一定的经验。截至目前，已核准项目9个（煤制气4个，151亿方/年；煤制油5个，640万吨/年）。其中已部分投产煤制气项目（3个，27亿方/年），已投产煤制油项目3个（140万吨/年）。启动前期工作项目12个（煤制气8个，722亿方/年；煤制油4个，680万吨/年）。神华108万吨煤制油直接液化项目全年连续稳定运行，生产油品约96万吨。大唐克旗和新疆庆华煤制气一期各13.5亿立方米/年基本连续稳定运行并进入输气管道，正在提高负荷。为规范产业秩序，2014年7月我局印发了《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》（国能科技〔2014〕339号）。三是推进煤炭资源综合利用。近年来，煤炭行业积极探索循环经济发展模式，降低能耗物耗，减少废弃物排放。一批煤炭生产企业，通过不断探索和实践，形成了 “煤—焦—电—建材”、“煤—电—化—建材”等多种模式的循环经济产业园区，如淮北临涣、大同塔山、陕西黄陵等。2014年全国煤矸石利用率达到65%，其中煤矸石发电总装机容量突破3000万千瓦，利用煤矸石4.92亿吨；矿井水综合利用率达到67.5%；煤层气（煤矿瓦斯）抽采量达到170亿立方米，利用量77亿立方米，同比分别增长9.2%和17%。

　　下一步，我们继续贯彻落实国家相关政策积极推进煤炭发展方式转变，发展循环经济产业，提高资源综合利用水平，提高煤炭加工转换能力和利用效率，实现煤炭安全、清洁、高效、低碳发展。

　　三、关于对提高转化率，减少排放的重点技术研发项目给予贴息等政策支持，鼓励优质煤炭企业向低碳、集约型，向高端产业链和价值链发展的问题

　　目前，国家出台了一系列煤炭清洁高效转化等相关税收优惠政策，代表提出的意见已体现在有关政策中，符合条件的煤炭清洁化利用技术企业，可以享受相关税收优惠政策。具体包括：一是对国家重点扶持的包括煤洁净燃烧等清洁生产关键技术在内的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；二是对企业以《资源综合利用企业所得税目录》中所列废水、废气、废渣等资源为主要原材料，生产该目录内符合国家或行业相关标准的产品的收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入当年收入总额；三是对企业购置并实际使用列入《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》范围中的大气污染防治专用设备，给予按设备投资额10%抵免企业当年企业所得税应纳税额的优惠；四是企业从事《环境节能节水项目企业所得税优惠目录》规定的符合条件的燃煤电厂烟气脱硫脱硝技术改造项目所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，给予“三免三减半”的企业所得税优惠；五是对企业开发节能减排新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，给予在计算应纳税所得额时加计扣除的优惠政策。

　　目前，我们按照《煤炭工业发展“十二五”规划》要求，在国家煤炭产业升级改造等相关政策的支持下，我们会同有关部门利用国家煤炭产业升级改造等相关政策大力支持推广煤炭开采、洗选加工新技术、新工艺、新材料和新装备，提高煤炭安全高效的现代化水平，积极支持企业按照安全绿色开发矿区标准规划、设计、建设和改造煤矿，新建煤矿要从设计源头入手，采用高新技术和先进适用绿色开采技术，实现装备现代化、系统自动化、管理信息化。要求生产煤矿要优化开拓部署，简化、优化生产系统，减少工作面个数，做到生产系统可靠、节能，提高生产效率和资源回收率，实现高效集约化生产。积极探索无人化的智能开采方式，主要是以矿山的信息化和数字化为基础，以开采的智能化、生产自动化和管理信息化为核心，最终实现矿山的无人开采和智能管理。

　　下一步，国家继续支持煤炭安全绿色开发和清洁高效利用加强基础研究和技术攻关，积极推进将煤炭清洁高效利用重大科学研究和关键技术攻关纳入国家科技重大专项计划，将示范技术列入国家重点研发计划。积极组建国家重点实验室、国家科技研发中心、产业技术创新战略联盟等创新平台，建立以企业为主体、市场为导向、产学研用相结合的创新体系，培育一批技术创新能力强、拥有自主知识产权和品牌，融研发、设计、制造、服务于一体，具备核心竞争力的煤炭清洁高效技术和装备研发企业。加快培育具有国际竞争力的专业人才队伍。

　　下一步，我局将在落实好现行政策基础上，充分考虑您的建议，积极会同有关单位健全完善相关制度、政策和措施。感谢您对国家能源工作的关心和支持，希望今后能得到您更多的支持和指导。

　　国家能源局

　　2015年9月6日